Un reciente estudio de EY “Las Asociaciones Público-Privadas y el desafío global en infraestructura”, brinda una visión de las APPs y los modelos más exitosos a nivel internacional. Grandes ejemplos de desarrollo e inversión en infraestructuras para el Perú. Las APP son una herramienta fundamental para superar las brechas de infraestructuras en todo el mundo y es la herramienta que están usando los países más desarrollados desde hace muchos años.

En el Perú tenemos grandes dificultades en el desarrollo de los proyectos de inversión, entre ellos los de infraestructuras. Primero por las demoras entre las adjudicaciones y los cierres financieros de los contratos de APPs. Además, una vez finalizados los convenios, se dan mil dificultades para el inicio de las obras, tanto por trámites con otras agencias del Estado, como los municipios y por inmensas dilaciones en los procesos de expropiación que son parte de los proyectos.  

En el estudio de EY, se afirma que “entre los años 2008 y 2014, se adjudicaron 60 proyectos de infraestructuras a través de APPs, por un importe de US$22.6 mil millones, los cuales crecieron a una tasa promedio anual de 51.5%, reflejando el gran interés del sector privado y público en establecer esta modalidad de proyectos, sobre todo en los sectores de transporte y energía (electricidad) que representaron el 34% y 29% de los proyectos adjudicados, respectivamente. (Ver gráfico inferior)

Tradicionalmente, el financiamiento de las infraestructuras en el Perú quedaba en el ámbito del sector público, pero ante la envergadura del reto y el desarrollo de esquemas contractuales eficientes entre el sector público y privado, han tomado mucha relevancia las APPs, los cofinanciamientos y las iniciativas privadas. Ver en Lampadia: Asociaciones Público Privadas: Una solución efectiva ‘HOY’.

Una de las mayores ventajas de los contratos de concesión de infraestructuras es que incluyen las provisiones necesarias para el mantenimiento de las instalaciones correspondientes asegurados por plazos de hasta 30 años. Según Gonzalo Prialé, Presidente de AFIN, en una entrevista con Lampadia, afirmó que “esa es la gran diferencia entre una obra público-privada y una obra pública que no tiene mantenimiento asegurado y termina perdiéndose lo invertido. Es la historia del Perú: carreteras rotas, obras destrozadas o inútiles, y ese capital perdido se debe a la falta de mantenimiento. Las APP son el vehículo que le permitiría al país atacar este problema con la mayor celeridad.”

Sin embargo, gracias a la maraña burocrática, a la desidia del aparato público y a las angustias fiscales del MEF, en el 2015 se ha reducido extremadamente el monto de inversión (ver gráfico superior), más aún si se considera que el número de proyectos adjudicados es el mismo que en el 2014 (10 proyectos).

En el estudio de EY, se presentan 5 tendencias clave que todo gobierno debe considerar para mejorar su participación de APPs en el mercado:

1. Incentivos para desplegar el modelo APPs

Los mercados de APPs más dinámicos del mundo son aquellos en los que el gobierno apoya y desarrolla proyectos a través de incentivos, ya sea desde el acceso a recursos especializados y la supervisión del gobierno u otra ayuda financiera, como las garantías.

2. Estandarización de principios, procesos y documentos

Los mercados que adoptan posiciones y documentos estandarizados desarrollan una mayor participación del sector privado y portafolios de proyectos más sólidos. Además, la estandarización vuele más sencillas las negociaciones del contrato, conduce a plazos de contratación más cortos y menores costos de licitaciones tanto para los socios del sector público y privado.

En el cuadro inferior se puede observar un claro ejemplo de la estandarización y facilitación de inversiones de APPs en 4 principales economías:

3. Intervención proactiva en los mercados de capital

La crisis financiera mundial ha dañado a los mercados de financiamiento de proyectos; sin embargo, esta tendencia ya está cambiando. En muchos países, las APPs están recuperando su participación en los fondos de pensiones y aseguradoras. Este aumento de la participación no ha sido un fenómeno instigado puramente por el mercado, sino también por intervenciones del gobierno, tales como el pago de intereses subvencionados.

4. Evaluación del Valor por Dinero

La evaluación ex – ante del Valor por Dinero (VPD) del modelo APP con respecto a los enfoques de licitaciones tradicionales sigue siendo un tema de mucho debate. En la mayoría de los ámbitos de la contratación, el “costo de oportunidad” para el gobierno y el mayor impacto sobre la economía son, a menudo, pasados por alto.

5. Evaluación retrospectiva de los proyectos de APPs y la contratación

El escrutinio retrospectivo de los proyectos es un medio importante para monitorear el desempeño continuo, el VPD y garantizar la transparencia.

En Lampadia, hemos analizado un ejemplo muy exitoso de las APP que lograron pasar las vallas de la mentalidad estatista, tenemos los hospitales de ‘Bata Blanca’ de ESSALUD: Alberto Leopoldo Barton Thompson y Guillermo Kaelin de la Fuente. (Ambos iniciados en el gobierno anterior). Ver: APPs en salud: Poniendo a la población por delante y Las APP han generado servicios de salud de alta calidad. Estos son los mejores hospitales del Estado (y probablemente también, del sector privado) que se hayan construido en toda nuestra historia.

Esperamos que con estos consejos de EY y la contrastación de las mejores experiencias internacionales, el gobierno adopte de manera permanente y continua el uso de APPs para cerrar las brechas de infraestructuras económicas y sociales. Solo así, podremos ofrecer a nuestros ciudadanos y empresas, los espacios de desarrollo de sus necesidades y ambiciones. Lampadia

Una de las grandes falencias del Perú es su pobre nivel de infraestructuras sociales y económicas. Las económicas permiten un mejor nivel de competitividad de las actividades productivas del país. Las sociales permiten el acceso de los pobres a la modernidad, a un mejor nivel de vida y a la economía de mercado.

Es por eso que análisis como el recientemente publicado por el IPE (ver en nuestra sección Documentos: IPE – Infraestructuras), son tan importantes. Eliminar las brechas de infraestructuras no solo permitirá reducir los costos de transacción de las empresas y los ciudadanos, sino que también ayuda a los pobres a tener acceso a electricidad, caminos y telecomunicaciones. Ver en Lampadia: Destrabemos la construcción de nuestro futuro.

Como muestra el gráfico superior, existe una gran diferencia en el bienestar (sobre todo por el acceso a servicios básicos) entre las zonas rurales y urbanas. Una mejora de las infraestructuras ayudaría a reducir la pobreza en el país, especialmente en las zonas rurales. Lo más apremiante es acceso al desagüe, que es la brecha más importante (tan solo el 15% cuenta con este servicio básico).

Un trabajo que subraya que las infraestructuras tienen un enorme impacto en la reducción de la pobreza es el reciente libro de Richard Webb, Conexión y despegue rural que demuestra que los avances en infraestructuras en la sierra rural han producido una revolución económica en la región más pobre del Perú. La conclusión de esta investigación es clara: mientras en el período 1900-1994 (casi 100 años) el crecimiento de los ingresos fue de solo 1.4% por año, pero entre el 1994 y el 2011, los ingresos se incrementaron a un ritmo de 7.2% anual, una prueba de que los beneficios de la economía de mercado llegaron a todas las zonas del país. Lo que no es óbice para reiterar que lo que falta por hacer es aún inmenso.

Según el IPE y el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, la brecha total de infraestructuras es de US$ 160,000 millones, de los cuales el 36% se centra mayormente en el sector transporte (gran parte en carreteras), 19% en energía y 17% en telecomunicaciones. Esto se puede observar a más detalle en el siguiente cuadro:

Sin embargo, la cartera de proyectos de ProInversión al 2016 es de tan solo US$ 6,346 millones. Y, de los proyectos que se han concesionado, una buena parte no logra ejecutarse por diferentes trabas y trámites burocráticos.

El principal problema, según el IPE, es la inexistencia de un plan nacional de infraestructuras en el Perú. Países como Colombia, Chile y México sí los tienen (Chile cuenta con un plan hasta el 2025). Es así que hasta ahora no mejoramos en el pilar Infraestructuras del Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial y nos mantenemos por debajo de otros países de la región.

Un plan nacional de infraestructuras ayudaría a planificar de forma integral y expansiva los proyectos en el país, además de orientarse al mediano y largo plazo. Una reciente publicación de McKinsey sobre el último foro de Iniciativas Globales de Infraestructura (GII por sus siglas en inglés), sugiere que casi el 40 % de los US$ 9 millones de millones invertidos en infraestructura anualmente se mal gasta debido a los cuellos de botella, la falta de innovación y fallas administrativas. El plan ayudaría a tener una visión conjunta al futuro, necesaria ya que tiene que ser diseñada para cumplir con su función durante sus 30 a 40 años de vida, con una capacidad de adaptación para satisfacer una demanda cada vez más cambiante.

El IPE afirma que existirían “prácticas inadecuadas en el proceso de inversión pública”. La inadecuada formulación de proyectos explica que haya 560 obras públicas paralizadas. El 74% son de administración directa y se concentran en gobiernos locales.

Otro punto importante es que se proponen muchos proyectos pequeños en vez de grandes proyectos. El informe del IPE afirma que en 2011 los gobiernos regionales programaron proyectos,  que implicaron la contratación de 285 perfiles, expedientes técnicos, contratos de obra y contratos de supervisión, generando finalmente 1,140 contratos en poco más de un año.

También existe un exceso de trabas burocráticas. La falta de coordinación gubernamental genera severos obstáculos para la provisión adecuada de los servicios públicos. Se tienen que eliminar o acortar el número de normas y permisos que enfrenta la actividad minera y los proyectos de infraestructuras. IPE cita un ejemplo publicado en el Diario El Comercio, en el que se explica como el inicio de las obras de instalación del aire acondicionado en el aeropuerto de Piura demoró cerca de 4 años debido principalmente a una gestión ineficiente. 

El IPE termina su informe proponiendo unas recomendaciones, como la elaboración de un plan de mediano-largo plazo, con un horizonte mínimo de 10 años y sujeto a revisiones periódicas. Dicho plan debe priorizar las necesidades de los servicios públicos y empaquetar múltiples proyectos en uno solo. Con respecto a la inversión rural, se debe propiciar una inversión en “combos”, en vez de realizar inversiones individuales en sectores y tiempos diferentes. La complementariedad demostró tener mayor impacto.

Esto es importante porque, como afirma McKinsey, los planes de infraestructuras sirven para “cumplir con las necesidades de los ciudadanos actuales y futuros, impulsar la mejora del crecimiento económico y reducir al mínimo las disparidades socioeconómicas. Pero para ello es necesario traducir las ideas de pequeños proyectos en mega proyectos viables, políticamente resistentes y adaptables en una dinámica cambiante. Para lograrlo, es fundamental: trabajar con los tomadores de decisiones a nivel local para llevar a cabo los proyectos; involucrar a todos los actores y socios potenciales desde el principio, una visión de futuro y de los potenciales beneficios; trabajar con los gobiernos para generar apoyo público y gestionar las expectativas de los mega proyectos; y el fomento de la experimentación y el procesamiento en paralelo del diseño, ingeniería, estudios ambientales y contratación para reducir el tiempo de planeamiento y ejecución para permitir la innovación que tanto se necesita.”

Para lograrlo, el IPE sugiere restructurar ProInversión, complementando sus funciones para diseñar, promover y ejecutar los proyectos de inversión. Deberá coordinar con las autoridades pertinentes para la pronta ejecución de los proyectos, eliminando posibles trabas, así como realizar evaluaciones expost de los proyectos.

Como se pude observar, entonces, resolver los déficits de infraestructuras es un asunto urgente y requerirá de grandes reformas. Ya hemos dicho que no hay desarrollo sin crecimiento económico. Ver en Lampadia: Infraestructuras: menos pobreza y más desarrollo

En Lampadia hemos insistido varias veces en la necesidad de ser ambiciosos e imaginativos para cerrar las brechas de infraestructuras en el menor plazo posible. Para ello es necesario diseñar un esquema de financiamiento de las contrapartes del Estado en los proyectos concesionados, no se puede estar buscando soluciones caso por caso. Ver: Sobre cómo financiar e invertir US$ 80,000 millones y Estrategia para el financiamiento de las Infraestructuras. En esencia, nuestra propuesta pretende inyectar unas chispas que enciendan el debate sobre cómo financiar nuestros requerimientos de infraestructuras aprovechando las condiciones estructurales, favorables de nuestra economía.

Esperamos que este análisis y el esfuerzo del IPE, conlleven a un planteamiento efectivo y a ejecutar las reformas necesarias que faciliten el desarrollo de nuestras infraestructuras. Lampadia