Jorge Trelles Montero
Para Lampadia

La destitución de Jorge Muñoz siempre me sorprendió porque fue vacado por realizar funciones compatibles y recomendables en su condición de alcalde de la ciudad: pertenecer a Sedapal, empresa del Estado que tiene entre sus funciones la de prestar servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial y distribución sanitaria de excretas en la ciudad de Lima. Este servicio es competencia municipal en todo el país y si es verdad que en el caso de Lima lo tiene Sedapal, es obvio que tiene que haber una estrecha y fluida relación de esta con la Municipalidad de Lima. En verdad, cuando uno revisa la Ley General de Servicios de Saneamiento no entiende como esta no le asigna al Alcalde de Lima un sitio en el directorio de Sedapal.

La historia de este caso comienza cuando ya hace algún tiempo, San Juan de Lurigancho amaneció inundado por aguas servidas repletas de inmundicias. Eso hizo que se viese la conveniencia de que el Alcalde de Lima integrase el Directorio de Sedapal, para que en el futuro problemas similares, típicamente municipales, tuviesen mejor y más pronta solución. 

Rápidamente, sin embargo, se dieron cuenta que la presencia del Alcalde en el directorio de Sedapal violaba la ley y este renuncio. Años después el Alcalde es vacado por esta causa. Prima facie, Jorge Muñoz habría sido vacado por cumplir con su deber.

Me decidí a investigar este caso, extraño a mi entender, para lo cual revisé la Ley Orgánica de Municipalidades y encontré que en su artículo 22, describe y enumera 9 situaciones que dan lugar a la vacancia y al final en su inciso 10, remite al lector a los impedimentos para ser candidato a alcalde enumerados en el art. 8 de la Ley de Elecciones Municipales.

Encontré que aquí se genera el primer y gran error que lleva a la injusta y disparatada sanción: se igualan las condiciones para ser candidato a un cargo con las condiciones para el desempeño del cargo y no de forma deliberada y especifica sino a través de la formula bastante usada y muy peligrosa: “lo que es bueno para A lo es también para B”, sin analizar debidamente lo que se dispone ya que A no es B. En este caso la necesidad de que los candidatos a la Alcaldía no se lleven ventajas, estén en igual situación, haya “igualdad de armas” y que justifica que un candidato a alcalde no use las ventajas de ser miembro del directorio de una empresa del estado nada tiene que ver con que un alcalde no deba ser director de una empresa del estado, es decir, lo que se entiende para un candidato, carece de todo sentido aplicado a un funcionario.

Esta situación debió ser detectada y analizada por sus juzgadores, pero estos, nada menos que el pleno del Jurado Nacional de Elecciones, no se dio cuenta y ordenó una barbaridad: el cese del Alcalde de Lima por cumplir con su deber. Con esto, además, se condena a la ciudad a un grave trastorno administrativo.

Al mismo tiempo la magnitud del dislate me llevo a un segundo interrogante: ¿Qué hacia el Jurado Nacional de Elecciones juzgando en última instancia un proceso de destitución de un funcionario municipal?

Aquel, como se sabe, administra justicia en materia electoral y de acuerdo a los artículos 178 y siguientes de la Constitución tiene funciones y atribuciones confinadas y restringidas al sistema electoral y más concretamente a la administración de justicia en ese terreno. Si bien el art. 178 de la Constitución en su inciso 6, indica que tiene como funciones “las demás que la ley señala” (Lo que podría llevar a pensar que a mérito de una ley todo lo podría hacer) lo hace después de enumerar en los incisos anteriores las competencias del Jurado Nacional de Elecciones, todas referidas a materia electoral lo que lleva a concluir que el “demás “del texto de la Constitución implica siempre el límite de la dimensión electoral.

Esto último, además, porque la Constitución es terminante cuando en el inciso 4 de su artículo 178 limita la facultad de administrar justicia del Jurado Nacional de Elecciones a solo “en materia electoral” y asimismo porque en el artículo 181, limita el carácter de instancia final, definitiva y no revisable, a las resoluciones que este dicte únicamente en materia electoral. Es concluyente, también, cuando afirma que son principios y derechos de la función jurisdiccional la unidad y exclusividad de esta y que no existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente con excepción de la arbitral y la militar.

Como consecuencia, pienso, la resolución del Jurado en el caso de Jorge Muñoz no tiene valor alguno, salvo el de hacernos ver la considerable dimensión, que pueden alcanzar los errores del Congreso. En efecto, el caso sirve para poner en evidencia los peligros de un Congreso ignorante e imprudente, como consecuencia, quizás, de la unicameralidad, de la no reelección de los congresistas y de un cuerpo de asesores poco calificado. La crítica le llega al poder Ejecutivo, que debió observar este artículo de la Ley Orgánica de municipalidades.

Lo correcto sería que una acción de amparo y una medida cautelar corrijan prontamente este mayúsculo error. Lampadia

Fausto Salinas Lovón
Para Lampadia

¿Te imaginas si para colocar tu perfil en LinkedIn tendrías que previamente pagar una detracción a la SUNAT?, ¿Si antes de hacer una reserva por Airbnb tendrías que llenar un formulario en el Banco de la Nación?, si antes de suscribirte a NETFLIX o Spotify tendrías que llenar un formulario aprobador por SUNAT, exhibir RUC y pagar una percepción? o, si antes de comprar en Ali Express, Amazon tendrías que pasar por SUNAT a que te sellen el formulario y declares para que, por que y de donde compras?

¿Te imaginas si todo esto también se repitiera cuando hagas un pedido de delivery al mercado de tu barrio?, ¿te imaginas al repartidor convertido en agente de retención, cobrándote el impuesto y haciéndote llenar el formulario cada vez que te trae un pollo a la brasa? ¿Cómo verías al chofer de Uber, haciéndote llenar un formulario antes de bajar del taxi para que detraigas el IGV?

Nada de esto te lo imaginas tu. Crees que por fin hemos llegado a un mundo sin papeles, sin formularios, sin colas. Crees que la pandemia logró un boom de interacción digital que ha agilizado la interacción comercial y simplificado las cosas a las personas y reducido mucho los costos.

Sin embargo, lo que tu no has pensado es qué desde hace años, los estados y no solo los que son gobernados por la izquierda, están buscando más dinero. Hace años buscan cobrarles impuestos a las multinacionales que te brindan estos servicios: Facebook, LinkedIn, Airbnb, Amazon, Uber, Netflix, Spotify, entre otros. El apetito de recursos nunca termina. Y, como no es factible cobrarles impuestos a empresas que no tienen domicilio en el Perú y la solución peruana siempre le carga la responsabilidad al ciudadano, te lo cobrarán a ti, al consumidor.

¿No me crees?

Te doy algunas razones:

• La presión tributaria en el Perú no supera el 14% del PBI (aunque es mucho mayor para el formal y el gran contribuyente que paga 1 de cada 3 soles que gana y 1 de cada 5 soles que consume).
• La recaudación del IGV es la principal fuente tributaria del Estado. De lejos. Un impuesto a las grandes fortunas no cambia esto.
• Juntos por el Perú, el partido de la señora Mendoza que nunca debe haber pagado IGV, propone que la presión tributaria suba al 18% del PBI.
• Sólo subiendo el IGV o gravando a más productos con este impuesto es posible acercarse a esta meta.

¿Podría el Congreso, por decisión mayoritaria, conceder a quienes no representan ni la mayoría ni los intereses del país, la facultad de arruinar la economía del resto de los peruanos?

Yo particularmente creo que no. Eso sería una traición. La delegación de facultades sería una traición.

Si hay algo que hacer en materia tributaria es dejar de seguirnos persiguiendo a los mismos contribuyentes. Vayan por sus socios, amigos de la izquierda que están en el desgobierno.

• Cobren a los dinámicos de las regiones,
• a las empresas fantasmas que se crean para ganar licitaciones que ustedes mismos les otorgan.
• Vayan al Vraem, cobren a sus financistas.  
• Cobren a los mineros ilegales y sus fortunas escandalosas.
• Vayan a Tacna, Juliaca y Puno, sus principales bastiones y cobren a sus electores.

Y, sobre todo, no dilapiden los recursos que los formales contribuimos en el país.

Y si hay algo que legislar, que lo sometan al Congreso y que este lo debata y apruebe, si corresponde al bien de todos los peruanos. Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

De la entrevista que le hiciera al gobernado de Ica, Fernando Cillóniz, en El Comercio (ver Otro gobernador regional que se las trae), se desprende una tipología de la corrupción en nuestro país que puede ser útil para diseñar medidas preventivas eficaces en la lucha contra esa calamidad.   

Sectoriales

Tenemos, en primer lugar, formas sectoriales de corrupción, es decir, modalidades particulares propias de cada sector, que es necesario identificar. Cillóniz describe algunas de las que se presentan en Salud, Educación, Transportes y la Policía.

1. Salud

En Salud descubrió que la causa principal de las crueles colas de amanecida que había en el hospital de Ica era la corrupción de algunos médicos que abandonaban sus consultorios a media mañana para ir a atender sus prácticas privadas. “Ese es un vicio, un cáncer que existe en todos los hospitales públicos del país”, señala el gobernador de Ica.

¿Cómo hizo para erradicar ese vicio en Ica? “Nosotros lo hemos extirpado con sanciones administrativas que han resultado en la destitución, bajo la ley Servir, de casi 30 médicos con 20 o 30 años de servicio. Además, hemos instalado tecnología digital que programa muy bien las citas y se evitan las colas”, explica.

Además, recurrió a SERVIR para ordenar el servicio: “Nosotros debemos tener unos 20, 30 gerentes públicos de Servir. La revolución de la salud pública en Ica tiene mucho que ver con los profesionales que Servir ha puesto a nuestra disposición”. 

Habría que añadir que un SIS reformado ayudaría mucho a prevenir la corrupción. Es decir, un SIS que pague no por atenciones realizadas –que fomenta la multiplicación innecesaria de atenciones-, sino que pague una cantidad fija por persona/red, lo que lleva a resolver con el mínimo de atenciones a fin de disponer de más dinero para invertir en mejoras, y lleva también a reorientar el servicio al primer nivel de atención, descongestionando los hospitales. Además, en la medida en que el SIS paga más también en tanto y en cuanto el paciente no paga por los medicamentos y no es derivado a clínicas o consultorios privados, el espacio para la corrupción se reduce. Este esquema, que comenzó a ser implementado el año pasado, lamentablemente ha sido dejado de lado.

2. Educación

En Educación también hay diversas prácticas corruptas. Cillóniz refiere que en el gobierno regional de Ica han sido destituidos alrededor de 10 maestros y directores, sea porque cobraban por aprobar alumnos o por denuncias de acoso y abuso sexual. No son las únicas perversiones en ese sector. En un estudio sobre la pequeña corrupción en el sector educación en Ayacucho, Ludwig Huber[1] encontró vicios en todos los niveles, “desde la pugna entre el gobierno regional y la Dirección Regional de Educación para colocar gente de su entorno en las UGEL provinciales, pasando por la corrupción en la burocracia y en las instituciones educativas, hasta el aula”. Cobros para contratar a un postulante a profesor son normales, por ejemplo.

¿Cómo hacer para prevenir esas corruptelas? Susana Silva, Secretaria de Integridad Pública, nos responde: “En educación, como en otros servicios fundamentales, lo recomendable es 1) hacer visitas inopinadas, 2) mecanismos de denuncia, 3) usuario oculto para identificar malos funcionarios”.

Por supuesto, la profundización de la meritocracia y la simplificación y eliminación de procesos, fortaleciendo los sistemas de seguimiento y evaluación, son vitales. Juan Pablo Silva, ex viceministro de Educación, nos dice: “Una medida clave es la selección mediante evaluación de directores de UGELs y escuelas. La meritocracia es clave. Complementándola con programas de desarrollo de capacidades. Luego hay que simplificar y eliminar procedimientos. Otra cosa que se hizo fue mejorar el front desk de las UGELs evitando que los usuarios tengan acceso a las oficinas de los responsables de realizar los trámites, que era el momento en que se producía la corrupción. También mejoramos el flujo de la información usando tecnología con el objetivo de liberar tiempo gastado en procesos burocráticos. Además, esto ayudaba a hacerle seguimiento a los procesos y detectar irregularidades (corrupción)”

3. Transportes: la mafia de los brevetes

En Transportes, reinaba, en Ica, la mafia de los brevetes. “Se entregaba brevetes a cambio de dinero a gente y a conductores de autobuses y de camiones que no saben manejar. Los accidentes de tránsito en el Perú tienen mucho que ver con que hay mucha gente que está manejando sin saber manejar. Por otro lado, era comodísimo para los pudientes pagar 1000 soles y recibir un brevete a domicilio, pero la gente pobre también tenía que pagar para acceder a un brevete”, narra el Gobernador. Según él, esa mafia está en todo el país.

¿Qué hicieron? “Pues destituimos a seis o siete funcionarios de la dirección regional de transportes, mafiosos completos articulados con la fiscalía, los jueces, los periodistas y congresistas”, cuenta Cillóniz. Ahora tienen que dar todos los exámenes y el brevete se entrega apenas se termina de aprobar el examen de manejo, en el acto”, agrega

Transversales

1. Viáticos con facturas falsas

Fuera de las modalidades sectoriales, hay prácticas corruptas transversales, presentes probablemente en todos los sectores de la administración pública regional y nacional. La autoridad regional relata, por ejemplo, que “en la propia sede del gobierno regional de Ica hemos destituido también unos 6 u 8 funcionarios, principalmente por rendir cuentas de viáticos con facturas falsas. Existe un mercado, y en todo el Perú, de venta de facturas de restaurantes y de hoteles, que uno llena a su antojo y le roba al Estado 50 soles, 70 soles, 120 soles, pero de manera sistemática. Llamas a la Sunat y descubres que la numeración no coincide. O al establecimiento. Eso a la larga suma un montón de dinero… Yo estoy convencido de que un porcentaje muy significativo del gasto público y, por ende, del déficit fiscal, es fraudulento”. 

Cillóniz da la pauta acerca de qué hacer en estos casos: habría que encargarle a las Oficinas de Control Interno (OCI) de todas las entidades que verifiquen la autenticidad de las facturas que se presentan.

2. Falsificación de certificados de estudios o de trabajo

Más grave aún es que “hay unos cientos de miles de burócratas que no entraron por méritos, sino por la puerta falsa, con un tarjetazo o comprando el puesto, o falsificando certificados de estudios, engañando al Estado… Nosotros hemos destituido médicos que tenían certificado médico falso. Llamas a Sunedu y resulta que es falso. ¡Estaban atendiendo a pacientes no siendo médicos! También hay certificados de trabajo falsos. Uno llama al establecimiento, resulta que nunca trabajó ahí. Es el mundo de la mentira”. 

La misma receta que en el caso anterior: que las OCI verifiquen la autenticidad de los certificados de estudios y de trabajo que han presentado los funcionarios, y abrirles proceso administrativo a los que los hayan falsificado con la finalidad de retirarlos de la administración pública. Esto debería ser una campaña nacional que, de paso, ayudaría a reducir el gasto público y mejorar la gestión. Pues con alta frecuencia se trata de personal no idóneo o que incluso eventualmente boicotea la gestión pública, como denuncia el propio gobernador regional.

3. Boicot de funcionarios

En efecto, “hay muchos funcionarios que han entrado con padrinos del humalismo, padrinos de todos los gobiernos, y tienen como consigna política boicotear el proceso de la gestión pública”, explica Cillóniz. “En el hospital regional de Ica, por ejemplo, el boicot se manifestaba en atoros provocados de las redes de desagüe para que se inunde el hospital… O ponen cucarachas en el comedor, en la cocina, y llevan a periodistas a fotografiar las cucarachas…  Nosotros tenemos gente, funcionarios, que ingresan a los sistemas digitales a tratar de tumbarse procesos de subastas públicas. Quieren el fracaso del gobernador…”.

¿Qué hacer en estos casos? Cillóniz da la respuesta: “Yo pensé que no se podía sancionar, pero sí se puede. Sí se los puede despedir cuando cometen una falta, inclusive por agredir a usuarios y a compañeros de trabajo. La Ley Servir lo permite y el tribunal Servir ratifica o corrige la sanción”.

Sería conveniente, en ese sentido, difundir y capacitar a los gobernadores regionales, alcaldes y a los gerentes y secretarios generales y a los jefes de personal, acerca de los procedimientos para abrir procesos en el marco de la ley Servir.

Hay aquí, pues, una llamada de atención a la Contraloría. El gobernador de Ica afirma: “El tribunal Servir es mucho más efectivo que la Contraloría. El servicio civil Servir es una institución que destaca”.

4. Sistema de justicia y control no funcionan: impunidad

Pues lo que no funciona son las instituciones encargadas de perseguir y castigar: “La frustración, sin embargo, es que todo esto lo hemos puesto en consideración del Ministerio Público y no pasa nada. No hay sanción, hay impunidad. El sistema de justicia de nuestro país es muy poco efectivo. Me refiero a la policía, al Ministerio Público, la Contraloría. La Contraloría no detecta estos casos que son flagrantes y masivos”.

Ese es el tema de la reforma del sistema judicial y policial, del que nos hemos ocupado en otros artículos.

5. Policías en mafias, mafias postulan a gobiernos locales

Cillóniz reconoce que la Policía Nacional ha ayudado enormemente a poner orden. Sin embargo, se pregunta, “¿cuántos policías están metidos en la mafia del tráfico de tierras y en las mafias de los sicarios y de narcotraficantes?”. Mafias que no solo captan policías, sino eventualmente alcaldes o gobernadores. Es más, las mafias mismas presentan sus candidatos. “Uno lo ve en estas campañas, hay mafias que están postulando. Entonces, si llegan, es imposible controlar la corrupción, porque son ellos la corrupción”, afirma el gobernador.

Por supuesto, esta posibilidad se ha agravado con la ley que prohíbe el financiamiento de las campañas por parte de empresas formales, dejando el campo libre a las organizaciones criminales. Esa ley tiene que modificarse a la brevedad, antes de que sea demasiado tarde.   

Los mega-operativos son fundamentales para ir eliminando estas organizaciones criminales. Para lo que resulta indispensable que a la Fiscalía se le amplíe el presupuesto para este fin, que en junio se le terminaba. Y debe eliminarse el procedimiento especial de acusación a fiscales y jueces establecido en el art. 454 del Nuevo Código Procesal Penal que los blinda impidiéndole a la Policía detenerlos en un mega-operativo.  

Congresistas y periodistas

Lo lamentable es el papel de los cuatro congresistas por Ica tomando el partido de los corruptos e intercediendo por ellos. Cillóniz los mencionó con nombre propio y describió sus intervenciones. “Uno supone que los padres de la patria deben estar de lado de la ley, pero es todo lo contrario. Es lo impensado”, concluye.

Lo increíble es que ni la comisión de ética del Congreso, ni Fuerza Popular, hayan abierto indagación contra esos congresistas (tres de ellos pertenecen a Fuerza Popular). Es la indiferencia total frente a hechos que no pueden pasarse por alto. Esa es la calidad de nuestra clase política.

Conclusión

Por eso, Cillóniz al final considera que una salida pasa por empoderar a la ciudadanía. “En Ica tenemos un programa muy interesante que se llama “Tecnológica”, para generar ideas y startups, incubadoras de ideas brillantes. Lo estamos haciendo con Fundación Telefónica y el Banco Interamericano de Desarrollo. Yo le estoy pidiendo a los chicos que inventen un sistema de detección de corrupción y maltrato de funcionarios públicos. Yo tengo mucha esperanza en la juventud”.

También confía en la prensa objetiva, independiente y veraz, aunque es consciente de que el chantaje periodístico es una práctica recurrente en todo el Perú. Ese es un tema serio, una verdadera enfermedad. Hay muchos periodistas venales y profundamente corruptos, sobre todo en provincias. ¿Sería posible montar un esquema de denuncias contra periodistas comprables o extorsionistas? No tenemos respuestas claras en este momento. Lampadia

Fernando Cillóniz B.
Gobernador Regional de Ica
Ica, 29 de Setiembre de 2017
Para Correo Ica y Lampadia

Cuando asumió el cargo el año pasado, el Presidente Kuczynski tuvo una ocurrencia muy comentada… entregó a sus ministros un listado de siete mandamientos, los cuales – al igual que los 10 mandamientos del catolicismo – debían guiar el accionar de su equipo de gobierno.

“Debes ser absolutamente incorruptible” dice el primer mandamiento. Los siguientes mandamientos – del segundo al sexto – tienen que ver con la modestia, el trato a las personas, el conocimiento del país, los ministerios, y la PCM. El último mandamiento – el sétimo – dice así: “Toma las cosas con calma, sonríe y reza”.

Analicemos – brevemente – el último. Estamos de acuerdo… siempre es bueno tomar las cosas con calma, sonreír y – sobre todo – rezar. El atolondramiento no es bueno… y menos en gestión pública. Pero el extremo opuesto tampoco es bueno. Por ejemplo… algunos funcionarios – digamos flojos – podrían interpretar este mandamiento como “Ráscate la panza, no asumas ninguna responsabilidad, aplica la mecedora, y finalmente… sonríe y reza”. Y eso no es – precisamente – lo que quiere el Presidente.

Al contrario, a veces hay que tomar al toro por las astas y actuar con prisa y sin pausa; incluso hay ocasiones en las que es mejor no sonreír y proceder con severidad – sobre todo – frente a la corrupción e indolencia de algunas personas. A la corrupción hay que confrontarla, caiga quien caiga… rápido.

Lo de rezar – eso sí – hay que rezar… siempre. Sin embargo, no deja de causarme gracia ver cómo algunos corruptos – con un cinismo de telenovela – también rezan… ¡y con qué devoción! Pero ese es otro tema. Además – estoy seguro – el Señor de Luren sabe perfectamente quién es quién en su rebaño.

El hecho es que – con las aclaraciones del caso – los siete mandamientos de PPK son muy pertinentes, y constituyen una buena guía para todos los que estamos involucrados en la gestión pública. Tomarlos en cuenta a la hora de gobernar, es – ciertamente – un buen consejo.

Sin embargo – y a eso quería llegar – me parece que al primer mandamiento le falta algo. Como que está incompleto. En mi opinión, al “Debes ser absolutamente incorruptible”, yo le agregaría – y en mayúsculas – “… Y DARLES SU MERECIDO A LOS CORRUPTOS. Yo completaría así el primer mandamiento.

Y para que se entienda bien… darles su merecido a los corruptos es simplemente sancionar – con todas las de la ley… y en al acto – a los funcionarios o servidores que cometan faltas en el ejercicio de sus funciones. Y desenmascarar – porque no se les puede sancionar formalmente – a los corruptos que gozan de inmunidad o autonomía, como ciertos congresistas, consejeros regionales, periodistas, dirigentes gremiales, etc.  

Es que no se puede gobernar – siendo absolutamente incorruptible – con permisividad o pusilanimidad frente a gente corrupta enquistada en las gerencia o direcciones de nuestras instituciones públicas; inclusive con gente corrupta en los mandos medios o bajos del aparato estatal. No se puede gobernar – siendo absolutamente incorruptible – sin pararle el macho a políticos o personas en general, que exigen favores indebidos como dar trabajo a allegados, o contratar a amistades para hacer obras o adquisiciones sin la transparencia debida.

Tampoco se puede gobernar – siendo absolutamente incorruptible – con funcionarios que abandonan su trabajo y cobran como si nada. O con funcionarios que rinden cuentas de viáticos con facturas falsas. ¡Cómo se va a gobernar – bien – con funcionarios que encarecen presupuestos para cobrar coimas – previamente – concertadas con proveedores de su misma calaña! No se puede gobernar sin combatir a las mafias que trafican con licencias y permisos que sólo ellos pueden otorgar.

Puesto en positivo… hay que gobernar con gente honesta, eficiente y servicial, como los muchos servidores del Gobierno Regional de Ica.

Entonces… “debes ser absolutamente incorruptible… Y DARLES SU MERECIDO A LOS CORRUPTOS”. He ahí el primer mandamiento del Gobierno Regional de Ica. Y perdón por la apropiación intelectual de los demás mandamientos. Lampadia

El ministerio de Salud recupera capacidad rectora de la política sectorial en los gobiernos descentralizados

Con este informe iniciamos nuestro análisis del sector salud, siguiendo con el seguimiento de los Servicios del Estado, que forma parte de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.  

Ya es un lugar común decir que la descentralización política del país, un proceso necesario, se hizo de manera precipitada y con errores de diseño. La alianza que pretende el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski con los gobiernos sub nacionales tiene que partir de reconocer ese hecho, y llevar adelante reformas que permitan resolver los problemas generados y apuntar a gobiernos descentralizados eficientes y profesionales. No se trata de hacer populismo descentralista, sino de modernizar estructuras y modelos de gestión que suelen ser patrimonialistas y corruptos y fortalecer la gestión local y regional.

La manera de hacer eso debería ser, a la vez, la forma de resolver una de las consecuencias más preocupantes que ha tenido el proceso descentralizador: la pérdida de capacidad de dirección, supervisión y control de las políticas sectoriales por parte del gobierno central. Como bien señala el informe “Análisis de la función rectora y sancionadora del Poder Ejecutivo” de la Contraloría General de la República, el gobierno central, salvo excepciones, por lo general ni siquiera asume las limitadas funciones rectoras y supervisoras que tiene asignadas en la ley, en parte por falta de conciencia o capacidad, en parte por carencia de data y de instrumentos de medición de brechas y resultados, y por ausencia de mecanismos de intervención y sanción cuando el gobierno subnacional no puede o no quiere ejecutar una política sectorial.

Tenemos un sector, sin embargo, en el que sí se han avanzado algunas soluciones a este problema y se ha logrado recuperar formas de dirección y monitoreo de la política sectorial e incluso capacidad de intervención ante problemas en la provisión del servicio. Se trata del sector Salud.

En efecto, el Ministerio de Salud ha logrado recuperar su capacidad rectora por cuatro vías: en primer lugar, institucionalizó un mecanismo de coordinación y planeamiento intergubernamental que funciona; en segundo lugar, existe un presupuesto por resultados que supone, en principio, un control por parte del MEF y del MINSA; en tercer lugar, el sector ha implantado un sistema de asignación de recursos a establecimientos descentralizados en función de resultados verificables, a través del Seguro Integral de Salud (SIS); y, finalmente, ha logrado que el Congreso apruebe una ley de fortalecimiento que le permite intervenir directamente cuando un gobierno descentralizado no cumple una política o es desbordado por una emergencia.

Comisiones intergubernamentales

En cuanto a lo primero, existe la Comisión Intergubernamental de Salud (CIGS), creada por una resolución de la PCM en el 2009. En ella participan el Ministro y funcionarios, los Directores Regionales de Salud y representantes de Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE). Se reúne cada tres meses para hacerle seguimiento a agenda del sector. Entre sesión y sesión se reúnen comisiones mixtas ad hoc que desarrollan los temas: a qué se compromete cada nivel de gobierno para reducir la anemia, por ejemplo.

Además de esa comisión, el Decreto Legislativo N° 1157, Ley de Modernización de la Gestión de la Inversión Pública en Salud, de diciembre 2013, crea los Comités Regionales Intergubernamentales de Inversión en Salud (CRIIS), adscritos a cada Gobierno Regional, a los cuales les corresponde “la priorización concertada y el seguimiento de las iniciativas de expansión y sostenimiento de la oferta pública de servicios de salud”. En ese marco se discute y aprueba el Plan Regional Multianual de Inversiones en Salud de cada región. El rol del Ministerio allí es, según el artículo 7 del reglamento, “Aprobar conjuntamente con los Gobiernos Regionales sus Planes Regionales Multianuales de Inversiones en Salud, a través de los cuales se exponen las decisiones de expansión y sostenimiento de la oferta pública de servicios de salud…”.

Estos Comités deciden todo lo que tiene que ver con infraestructura y equipamiento. Asiste, de parte del Ministerio, el jefe de la Dirección del Descentralización. Su funcionamiento ha permitido poner orden en la inversión en ampliación de la oferta. Antes podía ocurrir, por ejemplo, que en un mismo sitio se construyeran 3 puestos o centros de salud simultáneamente: uno por la municipalidad distrital, otro por la provincial, y uno tercero por el gobierno regional o alguna otra entidad. Por supuesto, la municipalidad levantaba el establecimiento y luego pedía personal a la Dirección Regional de Salud, que no tenía la disponibilidad. Eso se acabó. Ahora todo está coordinado y priorizado tomando en cuenta la capacidad de atención.

Con frecuencia ocurre que la municipalidad o incluso el gobierno regional carecen de la capacidad de hacer los estudios del proyecto. En esos casos el Ministerio interviene, mediante convenio, con el Programa Nacional de Inversiones en salud (PRONIS) que realiza los estudios y eventualmente también ejecuta la obra. En estos 5 últimos años se han concluido 160 establecimientos, entre regionales y provinciales, dejando una cartera de 265 proyectos hacia adelante, consensuada con gobiernos regionales.

Presupuesto por resultados

El ministerio cuenta, además, con un segundo instrumento para ejercer su rectoría: el presupuesto por resultados (PPR), que se ejerce a través del MEF pero donde el Ministerio de Salud define los “productos” y las metas. El presupuesto total del sector, en los tres niveles, bordea los 17,000 millones de soles, de los cuales están bajo presupuesto por resultados unos 5,500 millones. Es el caso, por  ejemplo, del Programa Articulado Nutricional (PAN), que incluye el Control de Crecimiento de Desarrollo (CRED), vacunación, atención de diarreas y neumonías etc.; el programa Salud Sexual y Reproductiva; el Programa de  Control de Enfermedades Metaxénicas (dengue, malaria), el  Programa Control de Tuberculosis y Sida, el nuevo Programa de Salud Mental (es nuevo, tiene 2 años), el programa de Control de Enfermedades Crónicas (diabetes, hipertensión etc).

El Ministerio interviene, decíamos, definiendo los productos y las metas de estos programas para cada gobierno regional. Pero, según Edgardo Nepo, Secretario de Coordinación del Consejo Nacional de Salud, si el Gobierno Regional no alcanza la meta establecida, sea por falta de presupuesto o mala gestión, no pasa nada. No se ajustan ni el presupuesto ni la meta. Es decir, el presupuesto por resultados no tiene efectos, no está funcionando.  “Suele ocurrir –explica- que el presupuesto estimado para la meta definida sobrepasa el techo presupuestal que el MEF establece para cada pliego y no hay un ajuste adecuado de la meta para este techo, lo que genera que la prestación se haga mal y no se consigan las metas. El hecho de que este defecto se repita año a año sugiere que hay un problema con el instrumento que el MEF ha elaborado para estimar el presupuesto (estructuras de costos inadecuadas, insumos mal calculados, etc). Un tema para la siguiente gestión es la revisión de las estructuras de los PPR y su articulación trasparente con el financiamiento que llega vía el Seguro Integral de Salud (SIS), que tiene su propio cálculo de costos en relación a metas, y que funcionara bien”.

Nepo explica que el PPR debería fondos mediante convenios y por tramos en función a resultados. “Es lo que hacemos con el SIS”, afirma.

Lo que no funciona bien, además de los PPR, es la relación entre las Direcciones Regionales de Salud y las redes y establecimientos desconcentrados, situados fuera de la capital de la Región. Según Arturo Granados, Director de la Oficina de Descentralización del MINSA, la autoridad regional no gobierna nada. Solo controla a su unidad ejecutora, en la capital. Pero los establecimientos y redes del interior del departamento no rinden cuenta a nadie. Se necesita fortalecer, entonces, dicho nivel intermedio: que el Director Regional apruebe los planes y presupuestos de todas sus unidades ejecutoras. El problema es que normalmente el Gobernador Regional pone a sus allegados en los cargos subregionales, y entonces el director regional de salud carece de autoridad sobre ellos. Es un manejo patrimonialista. Lo que se requiere es que esos cargos sean nombrados por concurso, comenzando por el del propio Director Regional, y que se establezca un sistema de redes de atención sanitaria bien organizado. 

Capacidad de intervención

Vamos a dedicar un artículo especial al SIS, que es el tercer instrumento de manejo de las políticas sectoriales en los gobiernos descentralizados que posee el MINSA.

Pasemos entonces al cuarto instrumento: hace muy poco, el 19 de abril del 2016, se aprobó la ley Nº 30423 de fortalecimiento de la autoridad de salud a nivel nacional. Esta ley permite al Ministerio “Emitir informes de monitoreo y supervisión conteniendo disposiciones de obligatoria implementación por parte de la autoridad sanitaria regional y/o local, ante riesgos de salud pública originados por incumplimiento de sus funciones o por factores exógenos”. Y, también, “Intervenir…en todo o en parte del territorio nacional, para implementar medidas de respuesta efectivas e inmediatas de carácter temporal, con el propósito de anticipar, mitigar y dar respuesta ante situaciones que pongan en riesgo la salud de las personas, cuando exista incumplimiento de las disposiciones descritas en el precedente literal b), o por causa de un factor exógeno”.

Se trata de que el ministerio pueda intervenir y suplir temporalmente a la autoridad regional o local en situaciones como la ocurrida hace unos años en Puno cuando el Presidente Regional tenía vacunas en su almacén pero no quería emprender una campaña de vacunación, o como con la epidemia de dengue en Ucayali en el 2012, que desbordó por completo al gobierno regional y sin embargo el ministerio no podía entrar a resolver el problema.

Al mismo tiempo, se fortalece el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades, a fin de prevenir las epidemias, detectar tempranamente su aparición y organizar o ejecutar medidas de respuesta efectivas e inmediatas de carácter temporal. Arturo Granados explica que la idea es reconstruir la red de inteligencia sanitaria que se destrozó con la descentralización del Ministerio. Esa red es la que alerta cuando se disparan los indicadores.

Lo que no se ha legislado aun es un régimen de sanciones que tipifique y establezca penas para castigar omisiones, negligencias o descuidos cometidos por directores regionales, zonales o de red, etc.

En resumen, si bien el Ministerio de salud ha avanzado en desarrollar varios mecanismos para recuperar su autoridad rectora de las políticas sectoriales ante los gobiernos descentralizados, aun hay mucho que ajustar en los presupuestos por resultados, en el fortalecimiento de la autoridad de los niveles intermedios y en el establecimiento de un régimen de sanciones. 

Lampadia