No se necesitan más llamadas de atención para que los peruanos nos aboquemos a corregir las deficiencias de nuestro sistema de partidos políticos y las normas que regulan el proceso electoral. Es suficiente apreciar el continuo descrédito del Congreso de la República en opinión de los ciudadanos y recordar las vicisitudes del reciente proceso electoral, para que asumamos la tarea de sus reformas.

La siguiente propuesta, preparada por Jaime de Althaus pretende poner en la agenda inmediata una de las reformas pendientes más importantes para mejorar la calidad de nuestra democracia. Ver otras propuestas de reformas en nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.

La indispensable reforma política que el nuevo Congreso deberá abordar

El nuevo Congreso deberá abordar, como una de sus primeras tareas, la reforma electoral y política indispensable para que no se repitan los problemas que se presentaron en el reciente proceso electoral y, sobre todo, para resolver los problemas de fondo de la democracia peruana: la ausencia de un sistema de partidos, el desequilibrio potencial en las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, y el descrédito del Congreso.

En los dos gráficos que siguen podemos ver la tragedia del sistema de partidos políticos del Perú. En el primero muestra cómo el sistema de partidos colapsó en 1989 y nunca se pudo recomponer:

Y en el siguiente constatamos cómo en cada elección municipal los partidos nacionales ganan cada vez menos alcaldías provinciales, de modo que su presencia en el interior del país es cada vez menor, en provecho de movimientos locales liderados en ocasiones por aventureros políticos que convierten a los gobiernos sub-nacionales en botines políticos. Es la feudalización del país, que tiene que acabar.  

La otra cara de esto es la ruptura de los canales de representación: no hay conexión ni comunicación entre alcaldes o gobernadores regionales que no pertenecen a ningún partido, y los partidos presentes en el Congreso. Y los congresistas representan colectivamente a circunscripciones relativamente grandes, donde nadie sabe quién es realmente su representante: no hay relación entre electores y representantes. La consecuencia es el descrédito total del Congreso.

El problema es que ningún partido político de los que accedió al nuevo Congreso formuló propuesta alguna de reforma política en sus planes de gobierno. Sugerimos, por lo tanto, que se forme una comisión integrada por especialistas para elaborar un proyecto de tales reformas que tome como base la propuesta de reforma institucional elaborada por la Asociación Transparencia[1]. Mientras tanto, nos adelantamos a presentar la nuestra, que creemos recoge un conjunto de medidas orgánicamente pensadas para resolver los tres problemas mencionados.

Reformas electorales para no repetir los problemas que se presentaron en las últimas elecciones generales:

1. Calendario electoral: inscripción de candidatos presidenciales y congresales con más anticipación. Y acortar la segunda vuelta a 4 semanas.

2. Requisitos: disminuir la cantidad de requisitos formales para acreditar democracia interna y reemplazarlos por una fórmula como la que propone Transparencia: que los partidos políticos elijan a sus candidatos mediante elecciones abiertas supervisadas obligatoriamente por los organismos electorales. En esas elecciones podría participar cualquier ciudadano esté o no inscrito en el partido y lo ideal sería que se realizaran simultáneamente.

3. Exclusión de candidatos: derogar la sanción de exclusión para los candidatos que distribuyan dádivas o mantenerla solo para casos muy escandalosos, pero habría que tipificarlos con claridad. Y, tal como propone Transparencia,  prohibir la candidatura de personas que hayan cumplido condenas por terrorismo, narcotráfico, corrupción, delitos contra el Estado, homicidio, secuestro o violación sexual.

Reformas políticas para resolver los desequilibrios potenciales entre Ejecutivo y Legislativo:

1. Creación del Senado. Podría tener 30 miembros y ser elegido en distrito único nacional hasta la creación de regiones propiamente dichas, momento en el que se elegirían por regiones. Su función sería principalmente revisora. Es particularmente importante y necesario aprobarlo en una circunstancia como la actual en la que un partido tiene la mayoría absoluta, pues dos cámaras son una forma de limitar el poder del Congreso. Fuerza Popular podría dar una señal democrática muy positiva si propone auto limitar su poder con el restablecimiento de la bicameralidad. 

2. Elevar a los 2/3 o 3/5 el porcentaje de votos que se requiere para insistir en un proyecto de ley observado por el Ejecutivo, como es en casi todas las democracias presidencialistas. Actualmente es de solo la mitad más uno del número legal de congresistas. Esto, junto con lo anterior, para prevenir el populismo parlamentario.

3. Permitir la candidatura al Congreso del candidato a la presidencia de la República. Esto es muy importante para dos efectos:

a. Que el Congreso se convierta en un verdadero foro político, con la presencia de los líderes partidarios.

b. Que el ex candidato o líder del partido pueda mantener unida a su bancada.

Reformas políticas para revalorizar el Congreso y reconstruir el sistema de partidos

1. Eliminación del voto preferencial y su reemplazo por el distrito electoral uni o binominal para el Congreso o para la Cámara de Diputados. El mejor voto preferencial es el voto por un representante en un distrito electoral pequeño en el que solo se elige a un representante. Esta reforma es fundamental por varias razones:

a. Para que los ciudadanos se sientan representados en el Congreso y la democracia tenga sentido concreto: en un distrito uninominal uno sabe quién es su representante y puede expresarle sus demandas y problemas, y puede fiscalizarlo. Y el representante está obligado a relacionarse con sus electores para representar bien sus intereses si quiere ser reelegido. En cambio, en el sistema plurinominal o proporcional, el congresista representa al partido y no a los electores[2]. Por eso en la última elección para el Congreso el 34% votó en blanco o nulo.

b. Para elegir mejores representantes: en un distrito uninominal no se presentan decenas o cientos de candidatos, como ocurre actualmente, sino solo uno por cada partido que participa. Conforme se reduzca el número partidos, los electores tendrán que escoger entre, digamos, 4, 6 u 8 candidatos. Pueden entonces conocerlos mucho mejor antes de elegir.

c. Para reducir el número de partidos: el distrito uninominal induce a los partidos pequeños a aliarse con otros más grandes a fin de tener chances de ganar en algún distrito. De lo contrario, no ganaría en ninguno. Fomenta, así, la aglutinación partidaria, lo contrario de nuestra actual fragmentación. Apunta al bipartidismo, que es el sistema más eficiente.[3]  

2. Inscripción y vigencia de los partidos políticos. La idea es bajar la valla para la inscripción de los partidos pero subirla para su permanencia.

a. Reducir sustancialmente el número de firmas (no más de 10 mil, por ejemplo) para formar un partido, pero éste queda obligado a presentar candidatos por lo menos al 50% de las regiones y municipalidades provinciales y distritales del país.

b. Subir la valla para las alianzas. El Congreso recientemente la subió un punto por cada partido que se suma a una alianza, pero eso es insuficiente. La propuesta original fue aumentar 2.5% por cada partido adicional.

3. Subir los requisitos para formar y mantener movimientos regionales. Para inscribirse y funcionar, deberán acreditar existencia y presentar candidatos en por lo menos tres regiones.

4. Financiamiento público y privado de los partidos.

El financiamiento público de los partidos debe comenzar a ejecutarse a partir del 2017 tal como lo establece la tercera disposición transitoria de la ley Nº 30414, de modo que debe estar incluido en el proyecto de presupuesto que el Ejecutivo envía al Congreso en agosto del presente año.

En cuanto al financiamiento privado, este tiene un tope anual muy bajo, de 60 UITs, equivalentes a 237 mil soles, lo que obliga a los partidos a buscar formas de disfrazar aportes mayores y favorece la búsqueda y blanqueo de financiamiento ilegal. Si el monto que una persona individual o una empresa formal puede dar es mayor –bastante mayor- entonces será más fácil para los partidos depender de financiamiento privado formal o legal, que del ilegal. Para eso tiene que ser transparente, por supuesto.

Lampadia  

 

Editorial

Muchos reclaman y otros se preguntan estos días ¿cómo es posible que los trámites y los procesos electorales sean tan absurdos, detallistas y complejos? ¿Qué les pasa a los Magistrados del Poder Electoral para exigir tantos requisitos y demorar tanto sus laudos?

Pues los Magistrados del sistema electoral no están desquiciados, no son torpes, no son la exageración del burocratismo. Solo tienen que aplicar las leyes, normas y procedimientos que se han ido dictando para complicar todo, para crear una ‘urdimbre regulatoria’ (urdimbre = maniobra, intriga, maquinación, enredo, etc.) de la cual solo se puede salir cambiando las normas y mientras tanto, nos guste o no, aplicando leyes y procedimientos. ‘Dura es la ley, pero es la ley’.

Exactamente lo mismo se ha tejido para las relaciones de los ciudadanos con el Estado en sus trámites con la burocracia, con el Poder Judicial, con los municipios, etc.

Igualmente sucede con las empresas, desde las más pequeñas hasta las más grandes. Así es el ‘vía crucis’ para sacar una licencia, ya sea del letrero de un nuevo negocio, las inspecciones de Indeci, las licencias municipales, la aprobación de un nuevo programa universitario, la autorización para poner una clínica, un colegio, un centro comercial, una fábrica, una antena de celulares, un proyecto minero, pesquero, maderero, etc., etc., etc.

Esa es la locura que se ha urdido a pulso con el afán normativo de los funcionarios públicos, fundamentalmente desde el gobierno de Paniagua, con distintos ritmos de creatividad, hasta el ultra-paralizante gobierno de Humala.

Sí queridos lectores, por eso es que todo demora, por eso es que se frenó el crecimiento de la economía, por eso es que la corrupción está a la orden del día, detrás de cada requisito. Por eso cayó la inversión privada y la productividad de la economía. Ver el siguiente gráfico:

Como hemos dicho muchas veces, la inversión de la nueva minería ha sido uno de los motores más importantes del crecimiento, no solo por sus impactos directos, también por los indirectos, producto de su encadenamiento con los demás sectores de la economía. Veamos en los siguientes dos gráficos, la evolución de la normativa minera:

 

Lo mismo que determina la dinámica del sistema electoral y del sector minero, afecta todas las inversiones y la vida de todos los ciudadanos.

Evidentemente, esta frondosa realidad tramitológica origina que muchos ciudadanos y empresas opten por la informalidad. Pero ese no es el camino, ni de los partidos políticos, ni de las empresas. El camino es emprender una poda masiva y generalizada de las ligaduras que están asfixiando la economía nacional y la sociedad en conjunto.

El camino no es el del irrespeto que registra el comportamiento del partido político ‘Todos por el Perú’ (que está dando un ejemplo clamoroso de falta de civismo). El camino es la reforma institucional detrás de una visión compartida de desarrollo integral que nos lleve a recuperar la capacidad de ser una sociedad exitosa en el mundo que nos toca vivir.

Estamos por elegir nuevas autoridades nacionales, aprovechemos la experiencia que el proceso electoral ha puesto a la luz, para entender nuestros males y comprometernos con el rediseño institucional. Es un mandato urgente del que ahora nadie puede esconderse. Lampadia  

 

 

Con este artículo abrimos una nueva sección en nuestro ‘Repositorium’: “El Estado del Siglo XXI”. Ad portas del proceso electoral para elegir a un nuevo presidente del Perú, Lampadia decide abrir esta sección destinada a debatir y proponer las reformas que se requieren para construir el Estado para el Siglo XXI que necesitamos, una tarea impostergable si queremos recuperar la gobernabilidad que nos permita seguir creciendo y reduciendo la pobreza. Ver planteamiento y temática de esta sección en: El Estado del Siglo XXI: La Gran Reforma Institucional.

Para el desarrollo de la temática planteada contaremos con el aporte de Jaime de Althaus, quien desarrollará cada uno de los temas en base a investigaciones, análisis y entrevistas con los personajes vinculados a este tema tan trascendental.

Además, recogeremos de la media los análisis y propuestas que permitan enriquecer nuestro aporte.

¿Se inicia la modernización en el Ministerio Público?

Corrupción

Cuando José Luis Echevarría, nuevo gerente general designado por el Fiscal de la Nación interino, Pablo Sánchez, entró a hacerse cargo de sus funciones en febrero de este año, lo que encontró fue de pavor: 200 millones de soles en deudas; una oficina de logística que presionaba a la Tesorería con cartas fianza de Coopex (la cooperativa de Rodolfo Orellana), llegando al extremo fraudulento de adulterar un comunicado de la OSCE agregándole un párrafo final extraído de una cautelar de un juez del Santa que amparaba a dicha cooperativa; servicios sin contratos –como el de seguridad, por ejemplo, que llevaba ya 80 millones de soles acumulados en pagos pendientes-, para no hablar del contrato de limpieza con las empresas de Oropeza y su madre. Había empleados que cobraban por dar la conformidad a los servicios brindados, y otros que sustraían bienes del almacén.

La administración de la institución encargada de acusar a los delincuentes, era un nido de ladrones.  

El problema en ese momento era salvar el día a día, pero poco a poco la nueva administración se empezó a organizar. Identificó a los elementos perniciosos y no les renovó el contrato. Salieron más de 100 empleados de la gerencia de logística. Resolvió el contrato con Sergerosac, la empresa de Gerald Oropeza, proveedora única del servicio de limpieza, y la reemplazó por 11 proveedores.

Cuando le tocó adecuar la infraestructura para la implementación del nuevo código procesal penal en Junín, Ayacucho, Huancavelica y Apurímac, descubrió que la costumbre había sido entregar a dedo las obras sin contrato ni papel alguno de modo que una vez terminadas el contratista informaba cuanto había gastado y se le pagaba. El objeto era robar, simplemente. En esta ocasión las cosas se hicieron bien, con contratos sustentados en expedientillos y con varios contratistas.

Plan de racionalización y modernización

Luego de capear varios temporales, la nueva administración se abocó a diseñar un plan de ordenamiento, racionalización y modernización. Una reforma. La primera tarea es reducir y simplificar la estructura orgánica, saturada de gerencias, oficinas y organismos como consecuencia del hecho de que cada nuevo Fiscal de la Nación sentía que trascendería en la medida en que creaba uno o varios nuevos órganos para distintos fines. Hay, por ejemplo, una cuna jardín que tiene 40 empleados para atender 150 niños en una institución que tiene 17 mil empleados.  Pablo Sánchez –afirmó Echevarría- pasará a la historia no como el que creó más entidades, gerencias y subgerencias, sino como el que redujo su número.

Echevarría calcula que alrededor de un 30% de la estructura actual tiene que desaparecer para volver al MP una institución más productiva y eficiente. El  plazo para presentar la propuesta de una nueva estructura orgánica vence la última semana de octubre del 2015.

Lo segundo es conectar la administración con las fiscalías. Es decir, diseñar procesos que permitan que la administración atienda los requerimientos de las fiscalías, porque lo que se tiene ahora es que ambas áreas funcionan con lógicas y tiempos distintos y las gerencias no pueden atender las emergencias que las fiscalías deben cubrir sino luego de largos procedimientos y papeleos, cuando ya es demasiado tarde. Es decir, no hay correspondencia entre los procesos logístico-administrativos y los de las fiscalías. Y no solo en el plazo inmediato, sino a mediano y largo plazo tampoco. El sistema fiscal  ha crecido sin recursos, infraestructura ni tecnología. Nunca ha planificado su desarrollo en forma estratégica.

Meritocracia

Un instrumento para dicha planificación es el sistema de medición de la productividad de los fiscales, implantado hace un año y medio, que debería servir no solo para evaluar el desempeño de los fiscales sino también para identificar distritos fiscales en los que hay sobre carga y necesitan ser reforzados, y otros en los que sobran fiscales, para optimizar la distribución de fiscales en el territorio. 

El problema es que, por el momento, el sistema de medición de la productividad de los fiscales que es relativamente rudimentario, porque no distingue entre tipos de casos y circunstancias. Mide cuántos casos recibe el fiscal y cuántas acusaciones hace, y extrae una relación entre ambas cifras. Este índice sirve para que los fiscales se emulen entre ellos, esforzándose más, pero no sirve, por el momento, para tomar buenas decisiones respecto a aumentos o reducciones de personal, por ejemplo, ni para una efectiva evaluación del desempeño del juez. Un caso complejo, por ejemplo, no puede ser medido con la misma vara que uno simple. Habría que distinguir por tipos de delitos también. Esta es una tarea pendiente.

En cuanto al personal administrativo, lo lógico sería incorporarlo –así como el del Poder Judicial- a la ley de Servicio Civil, algo que no ha sido contemplado todavía. Es decir, establecer una carrera administrativa meritocrática en estas instituciones.

Planificación de los recursos humanos

Para planificar adecuadamente el crecimiento del número de fiscales y su  distribución Echevarría ha decido trasladar la oficina de medición de la productividad de los fiscales a la gerencia general, no solo para buscar un instrumento más fino, que mida mejor la complejidad, sino a fin de poder analizar qué otros factores concomitantes pudieran estar influyendo en el rendimiento de los fiscales y tomar las decisiones correspondientes. Y para que cualquier decisión venga acompañada de asignación de los recursos correspondientes. Hasta ahora la Fiscalía decidía incrementar el número de fiscales sin los recursos correspondientes, porque los procesos de la fiscalía y de la gerencia no conversaban entre sí.

“La idea es que podamos tener indicadores de productividad tales que allí donde se certifique la necesidad de más fiscales, por ejemplo, esto active respuestas logísticas tales como personal, máquinas o espacio físico”, explica Echevarría.

“Tenemos que mapear las fiscalías a nivel nacional y estandarizar procesos; para lo cual, a su vez,  tenemos que tener todo en base de datos, con los nuevos sistemas informáticos que vamos a desarrollar”, apunta Echevarría. 

Digitalización: interconexión, expediente digital y data center

Por eso, lo tercero es la digitalización. Hasta hace poco la gerencia general asignaba expedientes administrativos a mano, con una libretita. El sistema informático del nuevo código procesal penal no es el mismo en los distintos distritos fiscales. Incluso dentro de los propios distritos fiscales. Aquellos que ingresaron primero al nuevo Código se quedaron con las versiones anteriores, que no han sido renovadas. La información de la policía o de los expedientes viene con inconsistencias. Se requiere uniformizar los sistemas, construir una sola plataforma.

En general, las Fiscalías no están interconectadas, y tampoco con el nivel central. Para centralizar la información una Fiscalía alejada debe enviar un USB por correo.

En ese sentido, la gerencia está elaborando tres grandes proyectos informáticos: uno para la interconexión por medio de fibra óptica entre todas fiscalías, que costará 50 millones de soles.

Uno segundo para crear una plataforma única de gestión fiscal, de modo que se pueda ver la carpeta o expediente fiscal completo de cada caso, incluyendo los peritajes del Instituto de Medicina Legal. Ese expediente digital debe incluir las audiencias grabadas, incluso con imágenes. Es algo que comenzará a hacerse gradualmente a partir del próximo año, en las audiencias de las fiscalías supremas y superiores. La ventaja de grabar las sesiones en audio e imagen y tener una carpeta digital es la transparencia, que proscribe la corrupción. Cualquier diligencia, toma de declaración o audiencia queda
expuesta, imposibilitando “acuerdos” y cambios que puedan querer fraguarse. También quedaría más expuesta la práctica actual de los médicos del instituto de Medicina Legal (muy mal pagados, es cierto) de hacer pericias de parte.

Además, las grabaciones permitirían detectar deficiencias e incompetencias en el trabajo fiscal, lo que ayudaría a las evaluaciones y a definir mejor los programas de capacitación. Las carpetas digitales permitirían incluso usar todos sus datos para hacer investigación social del delito o desarrollar aplicaciones móviles sobre zonas delictivas, entre otras ventajas.

Echevarría explica que las carpetas digitales podrán incluir todas las actividades en las que participe el fiscal, incluso las escenas del crimen, el levantamiento del cadáver, la toma de declaraciones, etc., porque cada fiscal tendría una tablet, con la que grabaría, y que funcionaría con un servidor
interno de modo que no necesitaría estar en red para grabar: graba y luego cuando se conecta carga los datos automáticamente al sistema.
Ahora bien, el problema para implementar el sistema de grabaciones es el costo de las tablets. El software, en cambio, es barato. Se trata del programa Cicero, que incluso transcribe la voz en texto. El Poder Judicial ya ha empezado a hacerlo. Se calcula que el costo de este segundo proyecto sería de 3 millones de soles

Y el tercer proyecto informático es el centro de computo (data center). El actual es vetusto y está instalado en pésimas condiciones (le cae el agua de los aires acondicionados, por ejemplo). Este costará 27 millones de soles.

Recursos

El problema son los recursos, que no han sido considerados en el presupuesto del 2016 pese al potencial transformador de todo este programa de digitalización e informatización. Pero Echevarría espera poder financiar los tres proyectos informáticos reseñados con algún apoyo del programa ACCEDE del BID, que maneja unos 36 millones de dólares para diversos proyectos de fortalecimiento del sistema judicial, y con los ahorros que devenga la distritalización de las fiscalías. No parece claro que lo logre.

Tampoco tiene el Ministerio Público recursos para resolver el problema del Instituto de Medicina Legal, integrado por médicos muy mal pagados y sin equipos adecuados. Ni para resolver su problema de locales, por lo general muy mal acondicionados. Tiene 389 locales alquilados por los que paga 1 millón 800 mil soles mensuales. Y tienen 96 terrenos, donados por municipalidades o gobiernos regionales en muchos casos, en los que no puede construir, pese a tener código SNIP, por falta de presupuesto. Para el próximo año van a recibir 27 millones para terminar locales que ya tienen un 80 o 90% de avance. Sugerimos que armaran un paquete para que fuera construido mediante Obras X Impuestos. No cabe duda que acá hace falta un poco más de dirección por parte del Ministerio de Economía y Finanzas.

Distritalización

¿En qué consiste la mencionada distritalización de la que Echevarría espera obtener ahorros? Pues en trasladar fiscales a locales construidos y habilitados por las municipalidades distritales de Lima. El Ministerio Público firmó un convenio en ese sentido con la Municipalidad de Miraflores, que ya ubicó un terreno en el que edificará un local al que se mudarán dos despachos fiscales, y está en conversaciones con las municipalidades de La Victoria y San Borja para el mismo fin.

De esa manera el Ministerio Público descongestiona su sede central, donde hay 58 fiscalías penales, ahorra recursos y, de paso, logra algo muy importante: acerca el servicio a la población y a la policía. Que el fiscal esté más cerca a la policía es fundamental para que pueda asumir mejor su rol de director de la investigación, mejorar la calidad del parte policial que en ocasiones es incomprensible, sustentar mejor sus acusaciones y reducir la corrupción a ese nivel.

De esa manera, de paso, se podrá mejorar las condiciones en las que trabajan las fiscalías especializadas, que están en la sede central. Están hacinadas y ni siquiera tienen cajas fuertes, por ejemplo.

Lo ideal, por supuesto, sería que la infraestructura que construyan dichas municipalidades pueda albergar también a un juez y una pequeña carceleta, a fin de poder juzgar de manera inmediata a penas cortas a los delincuentes detenidos por delitos menores y evitar así la sensación de impunidad que alimenta la práctica de los linchamientos. Pero esto depende de una coordinación con el Poder Judicial y el INPE que está lejos de estar institucionalizada.

“Puedes entregar la vida, y avanzas centímetros”, concluyó Echevarría, resumiendo el esfuerzo titánico que significa intentar modernizar la administración en el sector público. 

 

Recomendaciones

1. Culminar la simplificación de la estructura orgánica, reduciendo las gerencias y oficinas en un 30%

2. Conectar los procesos de la gerencia con los de las fiscalías (tarea en marcha)

3. Perfeccionar el sistema de medición de la productividad de los fiscales, incorporando la complejidad y las diferencias entre tipos de casos.

4. Incorporar al personal administrativo a la ley de Servicio Civil

5. Interconectar todas fiscalías por medio de fibra óptica (en diseño)

6. Crear el expediente fiscal digital, que incluya los peritajes del Instituto de Medicina Legal y las audiencias grabadas, incluso con imágenes (en diseño)

7. Concretar el expediente único desde la Policía hasta el Poder Judicial, integrando las respectivas plataformas electrónicas (se ha formado una comisión interinstitucional)

8. Implementar el centro de cómputo o data center (en diseño)

9. Firmar convenios con todas las municipalidades distritales de Lima a fin de trasladar fiscales a locales construidos por las municipalidades que alberguen, además, a un juez y una carceleta, para aplicar justicia inmediata (en marcha parcialmente)

10. Construir locales, en terrenos donados, mediante obras por impuestos.