Jaime de Althaus
Para Lampadia

El Grupo de Estudio de la Reforma Electoral presidido por la congresista Patricia Donayre culminó finalmente la elaboración del proyecto de Ley Electoral que será sometido a discusión en la Comisión de Constitución. Son nada menos que 423 artículos que regulan no solo todos los aspectos de todos procesos electorales incluyendo los de jueces de paz y miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, sino asuntos tales como la configuración de los distritos electorales del país para la elección de congresistas.

El proyecto ha incorporado algunos de los aportes del Ejecutivo y de Jurado Nacional de Elecciones, sobre todo en lo relativo a las sanciones por incumplimiento de las normas de financiamiento privado, que ahora incluyen hasta la cancelación de la inscripción de las organizaciones políticas si estas cometen conductas muy graves o acumulan más de seis meses de suspensión por conductas leves o graves. De modo que puede afirmarse que, de aprobarse estas normas, las obligaciones acerca de las modalidades, montos e informes de financiamiento partidario ya no serán letra muerta.

Esto es un avance en lo relativo a prevenir el ingreso de fondos ilegales o delictivos a la política. También se sube el tope de lo que puede donar un particular a 200 UIT  (810,000 soles). Eso está bien, para procurar que el financiamiento provenga de fuentes lícitas. En esa misma línea, no se entiende por qué el Proyecto prohíbe las donaciones de empresas privadas. Es mejor que sean ellas y no organizaciones delictivas las que aporten. Por último, si lo que se quiere es evitar la devolución del favores por parte del Partido ya en el gobierno, dichas donaciones podrían hacerse a un fideicomiso indicando el tipo de ideología o  programa que la empresa donante quisiera apoyar, sin identificar partido político alguno. Y recoger la sugerente propuesta de “partidos por impuestos” formulada por Carlos Meléndez, sobre todo para financiar Think Tanks y capacitación. A las empresas también les interesa el crecimiento del país, porque así crecen ellas también.

Pero otras propuestas del proyecto del Ejecutivo no han sido tomadas en cuenta. En particular la reducción  a 1% del número de electores para obtener la inscripción de un partido, la obligatoriedad de la participación de los organismos electorales en la organización de las elecciones internas y que estas sean primarias y universales. El Proyecto decide, además, mantener el voto preferencial y los mismos distritos electorales de la actualidad, añadiendo un escaño para los que viven el exterior. Se argumenta que, en realidad, esa discusión así como la de si restablece el Senado o no, se daría en una segunda etapa, cuando se considere las modificaciones constitucionales, y que esta primera etapa tiene por finalidad ordenar la normatividad para las elecciones regionales y municipales del 2018.

Pero aquí el hecho de tener que normar antes para las elecciones del 2018 ha puesto un pie forzado que es una trampa, porque el orden lógico del proceso legislativo es introducir primero las modificaciones constitucionales y luego la normatividad legal derivada de dichas modificaciones. Pero hemos puesto la carreta delante de los caballos.

Los objetivos

Y el resultado de esta lógica invertida es que se pierde integralidad, coherencia. En realidad el proceso debió comenzar por una discusión acerca de los objetivos que perseguimos con esta reforma, que no se ha hecho. No sabemos para qué queremos reformar. A nuestro juicio, los objetivos son tres:

1. Construir un sistema de pocos partidos institucionalizados. Contener la fragmentación y feudalización políticas.
2. Construir canales de representación efectivos que permitan que los ciudadanos puedan hacer llegar sus demandas. Acercar la población al Estado.
3. Mejorar las relaciones entre Ejecutivo y legislativo para afianzar la gobernabilidad.

Menos partidos más institucionalizados

Para lograr el objetivo 1 hay varios instrumentos. El primero es una barrera alta para la inscripción de nuevos partidos. El Proyecto mantiene, como decíamos, el 4% del número de electores, una barrera muy alta en términos comparativos y reales. Pero aquí lo que tenemos es un problema de inconsistencia con otras disposiciones del Proyecto. En efecto, si se va a mantener una barrera muy alta para tal efecto, aquel ciudadano que quiera ingresar a la política tendría que inscribirse en un partido ya existente y lo hará si es que los partidos son estructuras abiertas y convocantes y ofrecen garantías de una verdadera democracia interna. En ese sentido, lo lógico sería que las elecciones internas sean en lo posible primarias y abiertas y en todo caso organizadas por los organismos electorales a fin de que haya seguridad de que los resultados sean justos.

Pero no es esto lo que establece el Proyecto. Lo que dispone es que las elecciones internas pueden ser primarias abiertas, cerradas o por delegados. Y en cuanto a la participación de los organismos electorales establece que éstos “tienen el deber de brindar soporte técnico a las organizaciones políticas en todos sus procesos de elección internos”. Es decir, no se les encarga la organización de los comicios internos.

Con esa normativa no hay muchos incentivos para que los partidos tiendan a  convertirse en lo que en parte ya son: pequeñas camarillas impenetrables en las que nadie que desee participar en política querrá o podrá ingresar. Si tal va ser el destino, mejor sería efectivamente poner una barrera de entrada baja (1 o 2% de los electores por ejemplo) junto con barreras altas para la permanencia, para asegurar renovación y competencia en el sistema y obligar a las organizaciones a abrirse si quieren renovarse y crecer.

Para reducir el número de partidos el instrumento más importante es la llamada valla electoral: obtener el 5% de los votos válidos o un mínimo de 6 congresistas electos para ingresar al Congreso. Esa valla se mantiene. Y en el caso de las alianzas se agrega 1% adicional por cada miembro adicional de la alianza. Ese 1% es muy bajo si se quiere que no se usen las alianzas para burlar la valla del 5%. Debería ser cuando menos 2% o 2.5% como proponía algún proyecto de años anteriores.

Lo que sí es un avance es que el Proyecto establece efectivamente condiciones más exigentes para la permanencia de los partidos: obligatoriedad de participar en todas las elecciones presentando listas de candidatos por lo menos en el 60% del total de circunscripciones regionales, provinciales y distritales, y mayor formalidad en el manejo de las finanzas partidarias y las aportaciones privadas, cuyo incumplimiento puede acarrear la cancelación de la inscripción. 

Un avance también ha sido la eliminación de los movimientos locales y provinciales. Quedan los regionales, pero a estos debería exigírseles que participen en más de una región o que lo hagan en alianza con un partido nacional, para contener mejor la tendencia a la feudalización política del país que hace que en cada elección haya menos alcaldes pertenecientes a partidos políticos nacionales.

El Proyecto mantiene la obligación de tener comités políticos con un mínimo de 50 afiliados en por lo menos el tercio de las provincias del país, algo que quizá no tenga mayor sentido en la era de los grupos de chat. Lo nuevo es que “necesariamente un comité partidario deberá estar ubicado en cada uno de los veinticuatro departamentos del país, Lima Metropolitana y la Provincia Constitucional del Callao, los cuales deben mantenerse en permanente funcionamiento, bajo sanción de suspensión”.

Pero lo que se busca en institucionalización, formalización y actividad partidaria se pierde con el voto preferencial, que fomenta el enfrentamiento entre candidatos del mismo partido y la diferenciación incoherente de propuestas al interior del mismo grupo.

En suma, hay avances pero al mismo tiempo no hay consistencia entre algunas de las medidas relacionadas al objetivo 1.

Mejor representación

Ahora bien, la consistencia debe darse no solo entre las disposiciones orientadas a cumplir un objetivo, sino entre las diseñadas para cumplir los tres objetivos. Es decir, si estamos de acuerdo en los tres objetivos arriba mencionados, las disposiciones que se establezcan para alcanzarlos deben reforzarse mutuamente, sistémicamente. Es decir, las que se señalen para cumplir el objetivo 2, deben ayudar a cumplir el objetivo 1 y el 3, y viceversa.

En esa línea, si lo que queremos es reducir el número de partidos (Objetivo 1) y mejorar los canales de representación (objetivo 2) no podemos proponer mantener el mismo número y tamaño de los distritos electorales actuales, que no ayudan ni a uno ni al otro objetivo. El único sistema que integra ambos objetivos a la vez, es el de la elección de los congresistas en distritos electorales pequeños, uni o bi nominales. En efecto, en dicho sistema, las personas eligen no entre muchos candidatos de un mismo partido sino entre pocos candidatos de distintos partidos (de modo que se puede conocer mejor a cada candidato, y se elige mejor), y el ciudadano sabe quién es su representante y puede comunicarse con él para expresarle sus demandas. La democracia se vuelve de carne y hueso. Se enraíza.

Al mismo tiempo, dicho sistema lleva a la reducción del número de partidos porque las organizaciones pequeñas se ven obligadas a juntarse con otras más grandes si quieren que alguno de sus candidatos sea elegido en una circunscripción. 

Contrario sensu, distritos electorales grandes en los que se elije a varios representantes de manera proporcional, fomentan el multipartidismo y no construyen canales biunívocos de comunicación entre representados y representantes.

Por supuesto, distritos electorales pequeños sustituyen el voto preferencial. El realidad, son el voto preferencial perfecto, porque yo elijo directamente a una o a dos personas. Sería lamentable que haya consenso entre los congresistas para eliminar el voto preferencial. Si no lo eliminamos, tenemos que mantener distritos electorales grandes que no ayudan a reducir el número de partidos ni mejoran la representación. Tendría menos sentido, también, restablecer la bicameralidad.

Relación Ejecutivo – Legislativo

En efecto, un sistema electoral de distritos pequeños ayuda a resolver mejor el objetivo 3, donde la propuesta sería la de restablecer la bicameralidad a fin de que leyes impulsivas y extremadamente populistas puedan ser revisadas y morigeradas en la cámara de senadores. En ese marco, la cámara de diputados puede ser elegida en distritos pequeños, uni o bi nominales, pero la de Senadores en un distrito nacional, para compensar la perspectiva localista de Diputados con una visión unitaria y con una perspectiva más nacional de los senadores. Si se mantuviera una sola cámara -subiendo eso sí la cantidad de votos necesarios para insistir en las leyes observadas por el Ejecutivo a los dos tercios del número legal de miembros del Congreso (el Ejecutivo cumpliría la función moderadora)-, una parte mayoritaria del Congreso unicameral puede ser elegida en distritos pequeños y otra minoritaria en distritos macroregionales o distrito nacional.  

Lo que no podríamos hacer es restablecer la bicameralidad y mantener distritos electorales grandes en la cámara de diputados. Pero, entonces, si no eliminamos el voto preferencial y no establecemos distritos electorales pequeños y tampoco restablecemos la bicameralidad o lo hacemos sin cambiar el sistema electoral, no habremos hecho reforma política alguna. Lampadia

Por fin está en agenda la reforma electoral. El trabajo del Congreso tiene muy buenos aportes y, de igual manera, el del Ejecutivo. Pero cuidado en caer en una absurda competencia y descalificaciones mutuas. De lo que se trata es de ‘sumar y sumar’ para lograr un proyecto de reforma integral que conlleve un importante nivel de representación. (Igualmente, esperamos que los medios dejen de poner más carbón en la hoguera).

Jaime de Althaus
Para Lampadia

La coordinadora del grupo de reforma electoral de la Comisión de Constitución del Congreso, Patricia Donayre, se ha quejado de que a último momento el Poder Ejecutivo saque de la manga un proyecto de ley de reforma electoral y política cuando ya su comisión está muy avanzada y a punto de terminar por lo menos la primera parte, la que tiene que estar lista para las elecciones regionales y municipales del 2018. No le falta cierta razón pero también es verdad que en democracia todos tienen derecho a proponer ideas y bienvenido sea que el Ejecutivo también se interese en el tema. Claro que lo lógico hubiese sido que ese esfuerzo se hubiese hecho en coordinación con la bancada de PPK para que tuviera un carácter más organizado y su representante en el grupo de reforma política no quedara en babia y más bien hubiese podido llevar esas ideas al grupo de elaboración.

Lo positivo de todo esto, sin embargo, es que muestra que el tema de la reforma política se ha vuelto prioritario y se ha instalado en el debate público de manera clara, de modo que no podrá ser escamoteado esta vez. El problema ahora es dar con las propuestas correctas, si existen tales.

Plata sucia

El aporte principal de la iniciativa del Ejecutivo está en la preocupación por evitar la infiltración de corruptos y delincuentes en las campañas y los partidos. A diferencia del proyecto del Congreso, para el que el incumplimiento de las normas relativas al financiamiento se castiga solo con multas que, la verdad sea dicha, rara vez se pagan, el proyecto del Ejecutivo establece la pérdida de la inscripción partidaria como sanción  por dichos incumplimientos. Esto para que las normas no sean letra muerta.

Otra propuesta propia del proyecto del Ejecutivo es la de que la sola inscripción de cualquier ciudadano como candidato habilita el levantamiento de su secreto bancario y su reserva tributaria y bursátil. Habría que evaluar si esa norma pudiera tener un efecto disuasorio en personas que quisieran ingresar a la política y, ante una norma como esa, decidan no hacerlo, no porque tengan actividades ilícitas que ocultar sino, sencillamente, porque no querrán ventilar sus cuentas.

El proyecto del Congreso, por su parte, prohíbe que las empresas puedan financiar a los partidos. Esto carece de sentido. De lo que se trata es de prevenir el financiamiento de fuentes ilegales –narcotráfico, minería ilegal, organizaciones criminales, etc.-, para lo cual más bien habría que fomentar el financiamiento de fuentes o empresas formales. Con toda transparencia, eso sí. Carlos Meléndez ha propuesto la figura sugerente de “partidos por impuestos”, de modo que empresas puedan financiar, con sus impuestos,  think tanks, por ejemplo, vinculados a los partidos, o actividades de difusión ideológica, reduciendo en la misma proporción el financiamiento público que recibe el partido político.

Eliminar movimientos locales y provinciales

El proyecto del Ejecutivo es radical en normas para prevenir o castigar la corrupción y el crimen organizado en la política, pero mantiene sin embargo la existencia de movimientos locales y provinciales que, como sabemos, en muchos casos son la máscara de proa de aventureros vinculados a redes ilícitas y mafiosas para las que la municipalidad o el gobierno regional no son otra cosa que un botín presupuestal. El proyecto del Congreso, en cambio, con acertada visión, los elimina, y mantiene solo a los movimientos regionales.

La situación ideal sería que todos los alcaldes y gobernadores regionales pertenezcan a partidos políticos, porque de esa manera rinden cuenta a un sistema de obligaciones nacional y tienen comunicación con los representantes de su partido en el Congreso o en el Ejecutivo, según sea el caso. Lo que tenemos en la actualidad, con una gran mayoría de gobernadores regionales y alcaldes no pertenecientes a partidos sino a movimientos locales, es un país políticamente feudalizado en el que las autoridades locales no responden ante nadie por encima de ellas y tampoco tienen relaciones de comunicación fluidas con el nivel nacional. El Estado, así, termina desarticulado, y tiende a perder su carácter unitario.

Por eso, eliminar los movimientos locales y provinciales es un avance. Y si se mantiene la existencia de movimientos regionales, debería exigirse cuando menos que  tengan presencia y presenten candidatos en un mínimo de tres departamentos (regiones). Ninguno de los dos proyectos de atreve a tanto.

Definir objetivos

Pero la necesidad de prevenir la corrupción y la captura del Estado por grupos mafiosos no es el único objetivo que debe guiar el modelo político que queremos construir. Y es en el terreno de los objetivos donde las cosas no están claras, y tienen que estarlas si queremos construir un sistema coherente.

Distritos uni o bi nominales y no plurinominales en lista cerrada

Si lo que necesitamos es reducir el número y la volatilidad de los partidos y darles un poco mas de consistencia –aunque no podamos aspirar a reconstruir partidos clásicos basados en fuertes adhesiones ideológicas sino estructuras más ligeras y horizontales basadas en orientaciones generales- y, sobre todo, si lo que queremos es lograr que la democracia tenga un sentido para los ciudadanos, que se sientan partícipes de ella, lo que tenemos que hacer es establecer un sistema electoral basado en distritos electorales pequeños, uni o binominales, que no solo ayudan a reducir el número de partidos sino que permiten la relación directa entre el elector y su representante, es decir, acercan el elector al Estado, al Congreso. En distritos como esos solo se elige a uno o dos congresistas de modo que el ciudadano sabe quién es su representante y puede comunicarse con él.

Pues bien, ninguno de los dos proyectos propone esto. El del Congreso, porque todavía no ha definido el tema, pues lo ha dejado para la segunda etapa, cuando revisen los puntos que requieren modificación constitucional.  Pero el del Ejecutivo no solo no propone aquello, sino que retrocede en ese tema. Plantea, con razón, la eliminación del voto preferencial, que tiende a destruir la cohesión partidaria, pero en lugar de canjear el voto preferencial por el distrito uni o binominal, establece distritos plurinominales en lista cerrada y bloqueada. Es decir, el partido pone los candidatos y punto. Si el elector ya había conquistado el derecho, con el voto preferencial, de alterar el orden de la lista que le propone el partido, no se le puede retirar ese derecho sin devolverle a cambio la posibilidad de elegir a su representante entre los que propongan distintos partidos en un distrito uni o binominal. Esto es fundamental para que los ciudadanos se sientan realmente representados en el sistema.

¿Bajar la barrera de entrada?

Por lo demás, repetimos, distritos uni o bi nominales tienen la ventaja adicional de ayudar a reducir el número de partidos, pues los partidos pequeños tendrían que aliarse o fusionarse con organizaciones políticas  mayores si quieren que algún político suyo sea elegido en un distrito electoral.

Es importante esto último porque uno de los objetivos de la reforma debe ser consolidar un número relativamente pequeño de partidos políticos. Distritos plurinominales no ayudan en ese sentido. El proyecto del Ejecutivo tiene, además, otra propuesta que iría aun más en la dirección de aumentar el número de partidos en lugar de reducirlo: bajar el requisito para la inscripción de un partido a solo 1% de los que votaron en la elección anterior. El proyecto del Congreso, en cambio, mantiene el 4% actual. La propuesta del Ejecutivo responde a la idea de que hay que facilitar la renovación y la competencia dentro del sistema facilitando la entrada, pero haciendo más difícil la permanencia, obligando a participar en todas las elecciones en todos los niveles y a realizar elecciones internas primarias y universales organizadas por los organismos electorales (JNE, ONPE y Reniec) en las cuales participen el 50% de los afiliados como mínimo. Y estableciendo una valla más alta para las alianzas (2% para cada aliado en lugar del 1% del proyecto del Congreso). De esta manera se controlaría, en teoría, el número de partidos, pues muchos no sobrevivirían.

Es cierto que mantener una valla alta para la inscripción se convierte en una protección oligopólica para los partidos inscritos si es que estos funcionan como argollas cerradas y carecen de canales de participación y movilidad interna. En ese sentido, habría razón en bajar la barrera de entrada al 1% de los electores. Pero si hay mecanismos que ayudan a que los partidos sean estructuras abiertas y convocantes, una barrera de entrada tan baja no se justifica (un líder político con ambiciones debería poder entrar fácilmente a un partido y disputar las posiciones que desee, sin necesidad de fundar su propia organización). ¿Existen esos mecanismos? Transparencia propone elecciones primarias abiertas (en las que pueda participar cualquier ciudadano) organizadas por los organismos electorales, para escoger a los candidatos a lo que fuera. El proyecto del Ejecutivo considera elecciones primarias abiertas o cerradas también organizadas por los organismos electorales. Que sean los organismos electorales los que organizan, da garantías a quien quiera ingresar a un partido. El proyecto del Congreso, en cambio, no da estas garantías porque mantiene como opción la elección por delegados y como voluntaria la organización de las elecciones internas por los organismos electorales. Allí sí se justificaría una barrera de ingreso más baja. De otro lado, una barrera de ingreso baja puede estimular a un líder ambicioso a formar su propio partido aun si las organizaciones políticas fuesen abiertas y convocantes, con lo que no hacemos sino socavar la consolidación de los partidos vigentes y perpetuar la fragmentación partidaria.

Lo que parecen tener en común ambos proyectos es un exceso de reglamentarismo. ¿Tiene sentido exigir un número dado de comités físicos en la era de los grupos de chat, por ejemplo?

¿Bicameralidad o dos tipos de distritos electorales?

Resta el asunto de la bicameralidad. El Ejecutivo la propone y en el Congreso parece estar gestándose la idea, pues ya ha sido lanzada por varios integrantes de Fuerza Popular, comenzando por Kenji Fujimori. La existencia de dos cámaras es sin duda importante para poder revisar decisiones eventualmente impulsivas o populistas de la cámara baja, entendiendo que un Congreso unicameral se comporta como una cámara de diputados sin posibilidad de revisión de sus resoluciones. Además de enriquecer las perspectivas al combinar los puntos de vista locales o regionales con el nacional del Senado si es que este es elegido en distrito único

En realidad, la necesidad de dos cámaras en el Perú disminuiría si es que se elevara el número de votos que se requiere para insistir en una ley observada por el Ejecutivo, que en la actualidad es de solo la mitad del número legal de miembros más uno, cuando en la mayor parte de países se requiere los tres cuartos o los dos tercios del número legal de votos. Lo que sí es cierto es que, sea en un sistema bicameral o unicameral, sería bueno tener congresistas elegidos en distritos pequeños y un número menor –los senadores o una parte del Congreso unicameral- elegidos en macro regiones o en distrito nacional, para balancear los intereses y las perspectivas.

En resumen, en cuanto a prevenir financiamientos delictuosos, aunque deba pulir excesos draconianos, el proyecto del Ejecutivo es más eficiente que el del Congreso, pero, a diferencia de este, mantiene los movimientos locales y provinciales, fuente de corrupción y de fragmentación política. En cuanto a procurar un sistema de menos partidos más estables, no es claro que una barrera baja de entrada, que alienta la renovación pero también la multiplicación de los partidos, se compense plenamente con los mayores requisitos para la permanencia y con los mecanismos de apertura y participación propuestos. Y si lo que queremos es menos partidos y efectivos canales de representación y participación, los distritos electorales plurinominales en lugar de uni o binominales no son el camino adecuado.

Hace falta todavía mucho debate honesto para lograr un diseño del sistema electoral y político que ayude a mejorar la calidad de nuestra democracia. Lampadia