Un Sistema de Control va más allá de la Contraloría

Walter Twanama
Sociólogo
Para Lampadia

El duelo entre el Contralor de la República y el Ministro de Economía tiene como resultado previsible una víctima si no dos, pero si le creemos al recordado historiador Alfonso W. Quiroz, los males de la corrupción han infestado el Estado peruano desde su creación y no ha habido sistema de control que nos proteja bien de ellos.

Si realmente es así, tal vez como país nos serviría llevar la discusión hacia algo más general, por ejemplo responder a preguntas como ¿funcionan nuestros sistemas de control para lo que queremos de ellos? ¿qué éxito ha tenido la Contraloría en detectar la corrupción en su ya larga vida institucional? Y también ¿habrá otros mecanismos e instituciones que permitan disminuir y erradicar la corrupción?

Fuente: lapublica.org.bo

Intentemos responder a lo primero: el propósito principal de los sistemas de control del Estado es identificar hechos de corrupción para impedirlos y en lo posible prevenirlos. Podemos agregar otras funciones a estos sistemas, pero si no identifican y sirven para limitar la corrupción, no tienen sentido.

Sin embargo, en algún momento la Contraloría decidió modernizarse y ampliar sus funciones, y orientó su quehacer  a validar y vigilar la naturaleza y el carácter de las acciones del resto del Estado: preocupándose no sólo por el tema de los recursos si no de la calidad del servicio a los ciudadanos y ciudadanas. Sonaría mejor si mínimamente hubieran cumplido alguna vez con éxito ese primer rol, de detectar y brindar la información para sancionar la corrupción; se le podría confiar tareas secundarias a quienes han cumplido con eficacia su tarea central.

La  Contraloría se ha empeñado por años en competir técnicamente con sus supervisados, sean quienes sean y sin importar la naturaleza de sus tareas. Esto lo ha hecho mediante la contratación de expertos que pudieran estar al mismo nivel de los expertos que tienen los supervisados, pero esos expertos no nos han ayudado en mejorar ningún proceso relevante al interior del Estado.

Esta voluntad de poder ha liquidado su vieja función si alguna vez la cumplió, los elefantes pasan por sus telarañas. Borges, citando a Spinoza, recuerda que toda cosa quiere perseverar en su ser, un supervisor multiplicará siempre el número de elementos a supervisar, de modo que garantice su propia existencia y valoración, sin otra finalidad que esa.

Así, mientras la Contraloría no han podido hacer casi nada contra la corrupción y tampoco mejorar las características técnicas de los servicios públicos, en cambio ha logrado acusar a innumerables funcionarios públicos por cosas como la falta de la vigésima copia del formulario XX que no se llenó, la pérdida del ticket del tranvía que llevara al abuelo al Callao, etc. Esos números permitían a los sucesivos contralores fingir un incesante combate contra la corrupción. En los hechos los procesos administrativos abiertos por motivos nimios finalmente cerraban –cierran- absolviendo al acusado, pero en el transcurso se perdió años, papel, y se pagó los sueldos de los controladores.

Vamos entonces a nuestra tercera pregunta: ¿se puede hacer algo en este escenario para controlar la corrupción?

Tipos De Corrupción

Un primer paso para hacerlo es identificar algunos tipos precisos que encontramos bajo el término general de corrupción; en ese sentido hay:

1. La corrupción mayor del alto funcionario, desarrollada individualmente o en pequeño grupo, normalmente por algunos o muchos millones de soles o dólares
2. La corrupción menor, la corrupción hormiga que día a día esquilma a los ciudadanos en ámbitos que en lo formal están a su servicio; es la corrupción que pide un poco de plata, o una botella de algún licor, o favores sexuales, o el primer sueldo de un nombramiento, o cualquier cosa que se le ocurra al funcionario que tiene la discrecionalidad de dar o facilitar el servicio. De paso, eso convierte el derecho del ciudadano o ciudadana en un privilegio, algo que no le corresponde sino que se le concede.
3. El sentido común de la gente incluye a veces –creo que injustamente- como corrupción el simple cobro de los sueldos u honorarios de los empleados y funcionarios públicos cuando considera que estos son muy elevados.

Patrullas Y Alarmas De Incendios

Concentrémonos en los dos primeros tipos de corrupción. ¿Qué se puede hacer frente a ellos? Un par de politólogos americanos, Matthew McCubbins y Thomas Schwartz, vienen en nuestra ayuda: Ellos acuñaron en 1984 una distinción entre dos formas de monitoreo que se puede emplear para ejercer la supervisión sobre el trabajo del poder ejecutivo: a una de las formas la llamaron “vigilancia tipo patrullaje policial” (police patrol oversight)  y a la otra “vigilancia tipo alarma de incendios” (fire alarm oversight), muy en el estilo coloquial americano, poco ampuloso.

¿Cuál es la distinción entre unas y otras?

La metáfora que usaron no fue escogida al azar: una patrulla policial recorre un barrio o un distrito, puede variar su ruta periódica o aleatoriamente, pero sus procedimientos son típicos, se fija más o menos en las mismas cosas siempre; su personal y equipo generan costos, puede tardar en llegar y, como es la experiencia de mucha gente en el Perú, puede agrandar el problema en vez de resolverlo. El costo social mayor en un sistema de este tipo, más que sueldos o patrullas,  es la propia existencia de la agencia (la policía) con sus posibles deformaciones.

Por otro lado, un sistema de “alarma de incendios” puede distribuirse por toda la ciudad, basta con que haya un teléfono a disposición, puede ser operada por cualquiera, y, si hay un sistema eficiente de respuesta, puede resolver problemas; no tiene los costos del patrullaje ni la posibilidad de deformarse, pero en cambio puede ser abusada por falsas alarmas. Además, respecto a la corrupción, puede haber desde incentivos y beneficios hasta temores y amenazas para no hacer sonar la alarma.

Por dar un ejemplo, la Contraloría es un sistema de patrullaje (quitemos la palabra policial para ahorrarnos las connotaciones) mientras que una Oficina de Quejas es un equivalente del sistema de alarmas (de incendios).

Aunque McCubbins y Schwartz plantearon su distinción específicamente para la forma como el poder legislativo vigila al ejecutivo, y tenían una preferencia muy fuerte hacia los sistemas de “alarma”, nosotros podemos extenderla a cualquier actor concernido; si queremos vigilar y controlar la corrupción podemos usar  sistemas de patrullaje o alarmas de incendios sin necesidad de ser congresistas.

El Patrullaje, como su nombre lo indica, vigila la marcha de las instituciones del ejecutivo y los problemas en la implementación siguiendo sus planes y programas, haciendo notar en cada punto cada paso que no se cumpla como establecen los procedimientos. Requiere siempre un sistema centralizado  bajo alguna forma institucionalizada. Reposa en procesos de investigación largos, audiencias, estudios por consultoría, etc.

Las Alarmas se activan en cambio cuando ciudadanos, organizaciones de ellos o grupos de interés, reaccionan a la forma en que se les brinda servicios, cuando los medios exponen el abuso de los ciudadanos, o el desperdicio de recursos; en estos casos los ciudadanos al reportar sus problemas, muestran fallas en los servicios, sean estas ocasionales, accidentales o propias del diseño o de la implementación. Esto funciona de modo no centralizado, reposa en la posibilidad de que cualquier actor haga sonar la alarma, y está mucho más ligado a los resultados que obtiene la gente del servicio que a los procedimientos internos para brindarlo.

Mientras el Patrullaje supone un cuerpo especial vigilando uso de recursos, procedimientos, etc. en la Alarma toman la palabra los ciudadanos y sus organizaciones para manifestar que algo no funciona bien, obviamente sobre la base de ciertas reglas y procedimientos que los habilitan a hacerlo.

E insistimos, no decimos que un método sea mejor que el otro, dependiendo del caso se puede escoger una forma u otra de vigilancia o una combinación de ambas según se necesite.

La Propuesta

En concreto, parece razonable creer que los niveles de corrupción baja, lo que se denomina acá Hormiga, puede manejarse con un esquema del tipo Alarma. ¿Por qué? Los ciudadanos son quienes lo sufren directamente y están muy informados respecto a sus detalles, saben quiénes les piden coimas, quienes los chantajean, quienes los presionan para obtener recursos indebidos. La detección es fácil, si al ciudadano se le escucha y responde en su queja se hará oír, pero el sistema tiene que estar listo para responder a este tipo de denuncia rápida y efectivamente a la demanda, llamado o alarma activada por los ciudadanos.

Un sistema así tiene requerimientos indispensables: responder en serio y no desechar las denuncias de los ciudadanos, sancionar ejemplar y drásticamente a quienes entran en asuntos turbios, cuidar al denunciante. Por esto la tarea de respuesta debería ser función de un sistema que se encargue de cuidar la calidad de los servicios que ofrece el Estado. Ese sistema sería mucho más interesante en términos de combatir a la corrupción y mejorar el bienestar de los ciudadanos que, por ejemplo, el seguimiento detallado, necesario, de la papelería interna de las instituciones supervisadas. Y una buena noticia: cada institución puede crear o reforzar su propio servicio de mejora de la calidad y la satisfacción del usuario sin esperar a que venga una agencia central a vigilar cada uno de sus pasos. En cambio, desde la centralidad del Estado se podría supervisar los avances de estos sistemas de calidad y mejora del servicio. Disminuir la corrupción en este nivel debería tener una correlación directa con la sensación de las personas respecto a su satisfacción en el uso de estos servicios.

Respecto a la corrupción mayor, ¿funcionaría un esquema tipo Alarma? Creemos que no, más bien sus características sugieren emplear el Patrullaje, un sistema centralizado que vigile la actividad financiera de un conjunto relativamente pequeño de altos funcionarios, digamos de directores generales para arriba, en el gobierno central unas quince mil personas. Esa vigilancia nuevamente tiene algunas condiciones: renuncia al secreto bancario, financiero y de compras e inversiones  personales  y de su entorno cercano, por un periodo de años a determinar. Si bien los seres humanos preferimos mantener algunas cosas en secreto, un funcionario pagado aceptablemente, que quiere servir a su país y que además no tiene voluntad de delinquir podría aceptar estas condiciones si en cambio se le asegura que se le evaluará por los resultados de su trabajo, por encima de cualquier omisión administrativa menor y menos aún del ejercicio de su conocimiento técnico, como se intenta hacer ahora.

Esta labor, el “Patrullaje” de los funcionarios públicos, suena muy drástica, pero responde a la situación actual, en la que la corrupción parece inundar el país. Estas labores no se parecen a lo que hoy hace contraloría, y está más cercano de las tareas que cumple la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Superintendencia de Banca y Seguros, sólo que esta última instancia no se concentra en los funcionarios del Estado pues cubre un universo más amplio. Especializar una rama de esa entidad, la UIF, o separarla y darle autonomía, podría ser la solución a los (pocos, en proporción al total de ellos) funcionarios públicos que vemos enriquecerse repentinamente.

Esta incidencia de los tipos de corrupción puede representarse en la tabla siguiente; el mayor volumen de la corrupción hormiga requiere eficientes sistemas de Alarma que puede tomar la forma de mejorar de la calidad del servicio; el volumen de la corrupción de altos funcionarios requiere en cambio un sistema de Patrullaje de funcionarios.

¿Y la Contraloría?

De cumplirse este escenario, ¿qué rol le quedaría a la actual Contraloría? Siempre queda la necesidad de verificar que los procedimientos se hayan seguido ordenada y cumplidamente; lo que no tendría es el absurdo poder de amenazar penalmente a funcionarios públicos por faltas u omisiones que no afectan ni los fondos públicos ni las metas públicas sean estas físicas o financieras.

Pero además, Contraloría tiene tres tipos de control respecto a las operaciones del Estado: previo, concurrente (o sea durante el proceso), y posterior. Tal vez modificando la manera de ejercer el control concurrente la Contraloría  podría convertirse en un proveedor de servicios dentro del Estado, en un rol más proactivo, una especie de asistencia técnica sobre procedimientos y paperwork, alertando sobre alguna omisión importante.

Esta labor no es nada despreciable si se hace con honestidad, pues como dicen en el teatro, no hay papeles pequeños sino actores pequeños. Sin embargo, ¿por qué los contribuyentes tendríamos que pagar por todo un aparato nacional permanente, cuando esta especie de chequeo podría hacerse por consultoría  y puntualmente? ¿Por qué regalarle un mercado cautivo a una institución ineficaz? Contraloría es una solución mala para un problema mayor del país; no ha impedido goles de la corrupción y ha estorbado los pocos avances del resto del Estado.

Nunca hizo un gran partido y sería hora de que cuelgue los chimpunes. Lampadia