Fernando Cillóniz B.
CILLONIZ.PE
Ica, 30 de agosto de 2019
Para Lampadia

Mucho se ha hablado – y se sigue hablando – del fracaso estrepitoso del Estado peruano. La fallida reconstrucción de la infraestructura dañada por El Niño Costero – ¡del verano del 2017! – constituye la demostración más palpable de esta clamorosa inoperancia del Estado. “Mí Estado. Tú Estado. Nuestro Estado” … como diría Carlos Alberto – el Tigrillo – Navarro.

Pues bien. Todos los funcionarios públicos tienen vela en este entierro. De presidentes a conserjes. Todos. Pasando por ministros, viceministros, directores, congresistas, gobernadores, consejeros regionales, alcaldes, regidores… todo el aparato burocrático del Estado está metido en la colada. Por eso la gente dice: ¡El Estado… todo el Estado es un fracaso!

No obstante, la fallida reconstrucción del Norte no es el único caso de este fracaso estrepitoso del Estado peruano. Las recientes muertes de 30 bebitos prematuros en el Hospital Regional de Chiclayo es un fracaso más. ¿Por qué murieron los bebitos? Por falta de incubadoras. Pero ¿por qué no había incubadoras? “El Ministerio de Salud tiene la culpa”. “No… el Gobierno Regional tiene presupuesto. Ellos son los culpables”. “No, no fui yo, fue el Gran Bonetón”. Total… nadie es responsable. Historia conocida.

Una más. La corrupción generalizada es otro fracaso estrepitoso del Estado. Más aún. Estoy convencido de que la corrupción es la madre del cordero de la fallida reconstrucción del Norte, de la falta de incubadoras en el Hospital Regional de Chiclayo, y de la gran mayoría de casos de inoperancia estatal.

Vamos al grano. ¿Acaso los clubes de la corrupción no operan en la Costa Norte? ¿Acaso las mafias de la salud no malogran los equipos médicos – alevosa y premeditadamente – para derivar a los pacientes a sus clínicas privadas?

Esto que estoy comentando es real y verdadero. En Ica lo viví en carne propia. Los congresistas lo saben. Los consejeros regionales también. Todo el mundo lo sabe. Incluso, los órganos de control del Estado… la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, etc.

Ahora bien… como no podía ser de otra forma, la ley es clara y firme al respecto. La corrupción en el Estado es un delito. Y como tal, debe – y puede – ser sancionada. Como Gobierno Regional – durante el período 2015 / 2018 – destituimos y / o suspendimos a cerca de 500 funcionarios corruptos. Gracias a ello mejoramos notablemente los servicios de salud y educación. En transportes eliminamos las mafias de los brevetes. Y en agricultura, minería, turismo, trabajo y demás dependencias del Gobierno Regional mejoramos mucho la atención a la ciudadanía.

El problema es que los órganos de control del Estado brillaron por su ausencia. La Contraloría, la Defensoría del Pueblo, y el OSCE no hicieron mayor cosa frente a la descarada corrupción en los hospitales y demás dependencias regionales. Los únicos que nos compramos el pleito fuimos algunos funcionarios del Gobierno Regional. Ciertos congresistas, el Colegio Médico de Ica, y los periodistas chantajistas – entre otros – se pusieron del lado de los funcionarios corruptos. ¡Increíble!

El Estado es un fracaso. Eso lo sabemos todos los peruanos. Pero los órganos de control del Estado también son un fracaso.

A eso quería llegar. ¡Y a quien le caiga el guante… que se lo chante! Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Hay una enfermedad muy seria en el Estado peruano y en la sociedad peruana en general, que se manifiesta de manera particular en la relación entre el Estado y el sector privado, afectando seriamente la obra y los servicios públicos. Estamos hablando de la cultura de la sospecha, de la desconfianza, de la presunción de dolo o de engaño que, a su vez, engendra un exceso de regulaciones y controles que demora las decisiones o simplemente las inhiben. Se genera, entonces, un efecto doble sobre la parálisis pública: se establecen cada vez más controles y requisitos para prevenir conductas ilícitas, que llaman a una injerencia cada vez mayor de la Contraloría en el control del cumplimiento de esas normas excesivas. Por eso, los funcionarios se escudan en informes interminables antes de tomar una decisión. Y si no hay normas, las inventan, para protegerse. Esto fomenta una cultura del control formalista, de la letra de la norma, por parte de la Contraloría, agravando el problema. Es un círculo vicioso que hay que romper de alguna manera, antes que nuestro desarrollo muera de inanición.

El nefasto papel de la Contraloría

Dos artículos han llamado recientemente la atención sobre este síndrome. Gianfranco Castagnola (El Comercio 10/05/19) refiere como el otorgamiento de la buena pro para el sistema de tratamiento de las aguas residuales en la cuenca del lago Titicaca, que debió tomar un máximo de 2 años desde que se presentó la iniciativa de APP, demoró ¡5 años! Y si todos los permisos, licencias y autorizaciones se dieran en los tiempos previstos, las obras se podrían iniciar en el primer semestre del 2020 y culminarían en el 2023. Es decir, ¡9 años en total!

Juan Stoessel, por su parte, llama la atención en Perú 21 sobre el caso del Centro de Convenciones de Lima, inaugurado en el 2015 y en el que se invirtió S/535 millones, pero que aún no cuenta con conformidad de obra ni tiene autorización de Defensa Civil, con lo que el Perú desaprovecha su ventaja competitiva para convertirse en un hub internacional de Convenciones. Alberto Ñecco, director ejecutivo de Proinversión, revela que la Contraloría formuló nada menos que 4,000 observaciones al mencionado Centro de Convenciones. La mayor parte, por supuesto, eran del estilo de ¿por qué esta la pared, que debía ser pintada de blanco, lo fue de blanco humo?

Castagnola explica que “en proyectos complejos… los papeles van y vienen entre una entidad y otra, con memos e informes legales que se intercambian durante meses, sin ningún sentido de urgencia ni practicidad. Detrás de ello se esconde un inmenso temor a tomar decisiones. Sucede que el sistema de control gubernamental no se concentra en aquello que es su principal función, que es velar por la…debida diligencia del funcionario público en su proceso de toma de decisión. Más bien, además de practicar un excesivo celo por el puro formalismo, invade los espacios discrecionales del funcionario público y cuestiona sus decisiones, sin ser expertos en la materia. Y funcionarios probos y diligentes terminan sancionados e inhabilitados injustamente. Obviamente, la señal al resto de funcionarios es muy mala”.

Por su parte, el economista Carlos Paredes escribió lo siguiente (Gestión 9/5/19): “La mayor parte de los funcionarios públicos ganan poco al tomar decisiones, pero pueden perder mucho, generándose así el “pánico a firmar”. En efecto, si la CGR, mediante una acción de control ex post, determina que el funcionario cometió una falta al tomar una decisión, puede sancionarlo de manera significativa. Esta estructura de incentivos es perversa, pues conlleva a la parálisis del sector público y a la ralentización de la economía”.

Y agrega: “La Contraloría parece no entender que los funcionarios públicos tienen que tomar decisiones bajo incertidumbre y con información incompleta y que, a veces, se equivocan. En la práctica, la Contraloría ha prohibido equivocarse por acción (no por omisión), bajo amenaza de denuncia penal. Y lo que ha logrado es trabar al Estado, nada más”.

Paredes escribe esto preocupado porque al haber asumido la presidencia de PetroPerú, debe sacar adelante el cuestionado proyecto de la modernización de la refinería de Talara que ya ha sufrido –cuando no- una demora significativa y, por lo tanto, ha incurrido en una serie de sobrecostos, de modo que, “para detener la sangría hay que tomar decisiones”. Pero –se pregunta dramáticamente-, ¿cómo tomar decisiones sin exponernos a ser acusados sin razón, en un futuro incierto, por algún funcionario que lejos de buscar la verdad, solo persiga su cuarto de hora de fama? ¿No firmando? ¿Dejando todo a un arbitraje que proteja a los funcionarios, pero que también encarezca el proyecto de manera inaudita? Cada mes de retraso nos cuesta varias decenas de millones de dólares, solo por lo que dejamos de ganar”. Sin duda Paredes es valiente.

Cambiar el paradigma de control

Pero para que no se convierta en un héroe inútil y vaya a parar con sus huesos a la cárcel, es urgente reformar la Contraloría y cambiar el paradigma de control, dedicado obsesiva y patológicamente a detectar cualquier incumplimiento normativo por más formal o menudo que sea. Y dado que la normatividad es compleja, farragosa y con frecuencia contradictoria, pues es casi imposible no cometer alguna clase de incumplimiento, con lo cual los funcionarios terminan denunciados penalmente por razones absurdas y formalismos ridículos. Las consecuencias son varias:

• La primera es la penalización de la innovación y la creatividad. El Estado se convierte en una tumba híper-burocrática.
• La segunda consecuencia es que todo se demora y cuesta mucho más, porque nadie está seguro de lo que está haciendo y por lo tanto no toma decisiones, por temor a las consecuencias. Ante el pedido de un contratista, en lugar de decidir, los funcionarios recurren al arbitraje pese a que saben que el contratista tiene razón, simplemente por temor a que aceptar el pedido del contratista sea motivo de cuestionamiento con consecuencias eventualmente penales. El resultado es tiempo y dinero que se pierden. La Contraloría ocasiona al Estado peruano muchas más pérdidas económicas que beneficios.
• Y la tercera consecuencia es que mientras la Contraloría se centra en perseguir nimiedades de los funcionarios honestos, deja pasar los robos de los corruptos. Al final, la Contraloría no sirve para detectar la corrupción sino para acusar a los honestos.

¿Cómo cambiar esta situación? Lo increíble es que el propio Contralor, Nelson Shack, tenía la respuesta antes de asumir el cargo. Él escribió un documento reseñando las conclusiones de un taller regional sobre auditorías de desempeño realizado en Lima el 13 y 14 de agosto del 2015, donde la recomendación principal fue pasar de la auditoría de cumplimiento de normas –que es lo que tenemos- a la auditoría de desempeño, como es en los países avanzados, que no busca identificar desviaciones ni responsables a los que sancionar o acusar, sino ver si la entidad está alcanzando resultados y dar recomendaciones para mejorar la eficiencia de los procesos. No es “policía” sino “asesora”. Iría de la mano con el presupuesto por resultados. Por lo demás, si hubiese verdadera gestión de desempeño en las entidades públicas (funcionarios trabajando con arreglo a metas individuales derivadas de las metas institucionales), habría, de por sí, mucha menos corrupción.

Es evidente que Shack no ha logrado cambiar el “chip” de la Contraloría, sino que más bien la Contraloría lo ha cambiado a él. Ha sido secuestrado. Por lo tanto, mientras se produce ese cambio cultural en la Contraloría –si se produce-, es indispensable simplificar radicalmente la normatividad a la que está sujeta la acción del Estado, para que los funcionarios no caigan en las trampas de la telaraña legal. Quizá lo principal acá es la ley de contrataciones y los procedimientos de presupuesto público.

Cambiar el paradigma de la ley de contrataciones

La ley de contrataciones ha sido modificada tres veces en los últimos años, pero no para mejor. Es muy formalista y engorrosa. Según el abogado especialista Juan Carlos Morón, a esa ley “cada vez le agregan más requisitos y trámites. En lugar de ser una ley principista, es muy reglamentarista. Muchas autoridades deben aprobar u opinar. En lugar de exigir simplemente precio y calidad de servicio o de obra, se pide muchos papeles y requisitos: acreditar contratos anteriores, conformidad de obra de esos contratos, constancia de los pagos realizados, etc., etc. Entonces si falta un papel o no fue legalizado o hay un error en una cifra, la propuesta es descalificada. Se descalifica por cualquier defecto formal. Y se establece plazos para todo: para firmar contrato tienes 7 días desde adjudicación. Si no, pierdes el contrato, porque te faltó tiempo para traer la fianza, por ejemplo. Y una vez que firmaste y comenzaste a ejecutar, el equipo de profesionales que pusiste en la oferta no puede variar. Si uno renuncia o lo cambias, debes pagar una penalidad absurda. De eso se valen, por supuesto, los que trabajan en el proyecto para exigir mayor remuneración a cambio de no renunciar…”

Andrés Calderón, quien participó en la elaboración de una guía de Indecopi para la ley de contrataciones, nos dije algo parecido: “la ley es engorrosa, formalista, de papeleo. Carece de flexibilidad para encontrar la mejor relación calidad-precio. Estás obligado a contratar a la empresa que ofreció menor precio o el menor subsidio estatal o el menor peaje, aunque sospeches que no va a cumplir o no habrá calidad. La calidad es un requisito técnico, no un factor de competencia. Si quieres introducir un espacio adicional para dejarle cierta discrecionalidad al funcionario, te cae la Contraloría. No se puede negociar con los proveedores”.

Morón lo ratifica: está prohibido sentarse con los potenciales proveedores para diseñar mejor las bases y el mismo proyecto. Es decir, no está permitido el “diálogo competitivo”, que sí ha sido autorizado por el decreto legislativo 1362, de julio del 2018, para que Proinversión lo aplique en la estructuración de las APP. Esto a fin de diseñar una formulación que se asemeje más a lo que el mercado puede ofrecer. Pero hasta ahora Proinversión no lo ha usado. Y no vale para la obra pública.

Cultura de sospecha y confrontación genera más corrupción

Lo que prima, como dice Morón, “es la desconfianza en el privado y en el propio funcionario, la cultura de la sospecha en lugar de cultura de colaboración. Lo que hay es un ambiente de confrontación en lugar de uno de cooperación”.

También lo decía Castagnola en el artículo arriba mencionado: “La agudización de la desconfianza en nuestra sociedad ha ocasionado que se instaure una cultura de la sospecha y el gran temor a ser objeto de investigaciones y acusaciones. En asociaciones público-privadas, donde la interacción entre Estado y concesionario es indispensable, el temor afecta la fluidez del diálogo entre las partes”.

Esta es una cultura que, además, en lugar de prevenir la corrupción, crea el ambiente para que se produzca. Como la idea es que haya la menor discrecionalidad posible y que todo se decida sobre la base de cifras y elementos muy precisos y objetivos, donde no quepa la menor duda de quién debió ganar, pues ello lleva fácilmente a que establezcan requisitos tan específicos o tan exigentes que solo una o dos empresas califican. Es decir, se facilita el direccionamiento de las licitaciones, eliminando a la mayor parte de competidores. Si para construir un hospital, por ejemplo, pido que la empresa tenga 20 años de experiencia en construcción de hospitales y que el ingeniero jefe haya construido 5 hospitales en últimos cinco años, o estoy direccionando o, como señala Morón, estoy favoreciendo la cartelización para poder atender el requerimiento.

No se puede denunciar carteles

Y, por supuesto, lo que no hay es un mecanismo efectivo para denunciar carteles, pues, explica Morón, la ley señala que para impugnar se debe presentar una fianza del 3% del valor del contrato. Es un monto muy alto, que disuade a los competidores. Se dio para acelerar las contrataciones y evitar las dilaciones, en lugar de dar libertad para impugnar con un plazo corto para resolver, de 10 días digamos, aunque eso demande que el tribunal de la OSCE tenga más salas. En una ley llena de plazos, no hay ninguno para resolver impugnaciones.

Andrés Calderón señala que el SEACE no es todavía un sistema de registro electrónico inteligente de ofertas de los postores que con inteligencia artificial o algún algoritmo detecte tendencias agregadas que permitan emitir alertas cuando se presenten situaciones de aparente direccionamiento, cartelización, rotación de ganadores, simulación de competencia, precios muy altos o muy bajos, etc. En la actualidad, la OSCE sólo supervisa una contratación cuando alguien denuncia, y lo que ve es el procedimiento. Es un sistema anacrónico. La nueva ley dispone pasar a un sistema electrónico, pero no sabemos si este estará organizado de manera inteligente para detectar hechos sospechosos.

Según Calderón, Perú Compras, que está avanzando en la adquisición de commodities (computadoras, papel, etc.), sí está haciendo data mining para identificar compras riesgosas.

Una consecuencia de todo esto es que las empresas extranjeras no suelen participar en las licitaciones, debido a que perciben un mercado muy cerrado debido a los direccionamientos o a costos de entrada elevados como el registro de proveedores, que se demora mucho en ser otorgado y que se puede perder fácilmente porque hay que actualizar permanentemente la información. Además, en cada proceso la empresa debe volver a presentar toda la información de sus representantes, de los contratos anteriores, etc., información que el Estado ya tiene.

Los comités de adquisiciones favorecen la corrupción

Otro problema, señalado tanto por Morón como por Calderón, es la manera de contratar en los Ministerios. Estos encargan esa función a comités especiales formados por funcionarios que no tienen ningún incentivo para participar en ellos porque deben dedicarse a esa labor sin dejar su función principal, de modo que deben hacerlo fuera de horas de trabajo sin que le den a cambio un bono ni reconocimiento alguno en su carrera, pero sí corren el riesgo de afrontar luego denuncias hasta penales. Por supuesto, los funcionarios honestos no quieren participar en estos comités. Lo menos que puede ocurrir en estas condiciones es que el funcionario, al no tener tiempo para este trabajo, acepte el modelo de bases que le alcance un postor, por ejemplo. En general, son condiciones que favorecen situaciones de colusión o cohecho. O de demora, porque para curarse en salud, los miembros del comité le dan vueltas a las decisiones una y otra vez.

Es evidente que debe abandonarse la práctica de los comités y crear sea oficinas especializadas a tiempo completo en las compras y licitaciones, sea grupos o comités ad hoc a tiempo completo. ¿Por qué no se hace? Es incomprensible.

Proinversión detenida por condicionamientos inútiles

Proinversión tiene este problema resuelto porque tiene comités especializados y equipos de soporte permanentes encargados de cada proceso. En realidad, Proinversión es en sí mismo un mecanismo de licitación de APPs. Su problema es otro: depende de los ministerios para la formulación de los proyectos de APP, que pueden tomar mucho tiempo entre otras cosas porque ni los ministerios ni el MEF entienden que la formulación no tiene que ser al detalle, que si se pone objetivos claros de nivel de servicio que se quiere brindar, son los propios postores los que pueden proponer la mejor solución técnica para alcanzar esos objetivos. No sólo eso, según la norma, luego del contrato los estudios definitivos de ingeniería en una APP deben ser aprobados por el sector, y eso se puede demorar varios años con informes que van y vienen de todas partes, precisamente por temor a la Contraloría. Cuando se ha querido eliminar ese requisito, la Contraloría, cuando no, se ha opuesto. La alternativa sería el silencio administrativo positivo, pero nuevamente los ministerios y la Contraloría rechazaron la posibilidad. Esto sin considerar que el ministerio concedente, el MEF y el regulador opinan además sobre los hitos principales (contrato y bases).

Contratos NEC para cambiar la cultura de la sospecha

Las obras para los Panamericanos han puesto en evidencia un modelo de contrato y operaciones que podría inspirar una ley de contrataciones mucho más simple, flexible y menos formalista, basada en los contratos NEC que el gobierno británico aplica con sus proveedores.

Dichos contratos NEC se basan en una filosofía exactamente opuesta a la cultura de la sospecha, el papeleo y la rigidez formalista que funciona en el Perú. Sus características fundamentes son la flexibilidad, la colaboración mutua entre las partes, claridad en el lenguaje y adecuada asignación y manejo del riesgo. Son pocas cláusulas y una de ellas establece que las partes del contrato y quienes participan en éste “deberán desarrollar sus funciones según espíritu de confianza y cooperación mutuas”.[1] Eso implica comunicación constante y abierta entre el Estado y el contratista. Se establece, por ejemplo, que será esencial compartir la información de manera oportuna para evitar contingencias. ¿Cómo? Pues discutiendo y acordando verbalmente, y luego resumiendo los acuerdos por escrito y registrarlos.

Para ello, se establece en el contrato la necesidad de crear el ambiente para comunicación verbal informal y un sistema de reuniones regulares de reducción de riesgos y compensación. Exactamente lo contrario a la cultura de la distancia, la incomunicación y la sospecha que rige en el Perú. Por supuesto, esa nueva cultura no se basa solo en la buena fe. Morón nos explica que si el contratista advierte que si hay algún problema que no fue previsto, tiene que advertirlo en determinado plazo, de lo contrario el riesgo se le traslada a él. Y si lo hace antes de tiempo, recibe más bien un pago algo mayor. Se trata de contratos flexibles ante eventos no previstos, basados en incentivos a la colaboración entre las partes. No son inmodificables como acá.

Morón nos informa que a nivel internacional hay dos leyes modelo de contrataciones, aproximadamente en esa línea, que el Perú podría tomar: 

• Una es la “Ley Modelo de la CNUDMI sobre la Contratación Pública”. La CNUDMI es la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional, y se puede encontrar en el siguiente link:
  https://www.lampadia.com/assets/uploads_documentos/046a2-ley-modelo-de-la-cnudmi-sobre-la-contratacion-publica.pdf.
• La otra está en el Acuerdo Revisado sobre Contratación Pública, en el Anexo al Protocolo por el que se modifica el Acuerdo sobre Contratación Pública, adoptado el 30 de marzo de 2012 en la OMC.

Por lo demás, pasar a una ley de contrataciones basada en la colaboración y no en la cultura de la sospecha, llevaría a reorientar a la Contraloría a revisar que se cumplan los esquemas cooperación para resolver las contingencias en lugar y diseñar mejor los proyectos en lugar de hurgar en qué papeles o requisitos formales faltan.

Recomendaciones

1. Cambiar el paradigma de control. Pasar de la auditoría de cumplimiento de normas a la auditoría de desempeño, de la mano con la gestión de desempeño y el presupuesto por resultados.
2. Eliminar el elevado pago por impugnar en las licitaciones estableciendo un plazo corto para resolver, de 10 días, aunque eso demande que el tribunal de la OSCE tenga más salas. A fin de denunciar las cartelizaciones.
3. El SEACE debe implantar un sistema de registro electrónico inteligente de ofertas de los postores con inteligencia artificial para emitir alertas cuando se presenten situaciones de aparente direccionamiento, cartelización, rotación de ganadores, simulación de competencia, precios muy altos o muy bajos, etc.
4. Abandonar la práctica de los comités de adquisiciones en las entidades públicas reemplazándolos por oficinas especializadas a tiempo completo o por grupos o comités ad hoc temporales a tiempo completo.
5. Simplificar la formulación de proyectos para las APPs en los ministerios estableciendo la meta y calidad de servicio que se quiere dejando a los postores proponer la mejor solución técnica. Eliminar el requisito de que los estudios definitivos de ingeniería en una APP deban ser aprobados por el sector, o establecer silencio administrativo positivo para ese fin.
6. Cambiar el paradigma de la ley de contrataciones: pasar a una ley inspirada en los principios de los Contratos NEC y en los modelos de las Naciones Unidas o de la OMC, desterrando la cultura de la sospecha y la enemistad como principio organizador. Lampadia

Fernando Cillóniz B.
Ex Gobernador Regional de Ica
Lima, 28 de diciembre de 2018
Para Lampadia

En términos generales… los sistemas de control del Estado no funcionan. Los Órganos de Control Institucional (OCI´s) – que existen en casi todas las instituciones públicas – no controlan la corrupción. Frente a tal situación, la Contraloría General de la República va a asumir todas las OCI´s de los Gobiernos Regionales y Provinciales. ¡Veremos si la cosa mejora! Yo tengo mis dudas. En fin… ojalá.

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) tampoco funciona como debiera. Muchos procesos supervisados por el OSCE están plagados de corrupción. Los expedientes técnicos y / o las especificaciones de los bienes y servicios a ser adquiridos por el Estado, los términos de referencia y bases de los concursos públicos, los concursos en sí, y hasta los otorgamientos de las buenas pro y suscripción de contratos… todo está “direccionado” para favorecer a postores indebidos. Y – por ende – para lucrar en perjuicio del Estado.

En muchos casos… el OSCE se presta para ello. Sus normas y procedimientos favorecen a proveedores y contratistas poco idóneos. Los empresarios corruptos se aprovechan de ello. Juegan con los plazos a su antojo. Se ponen de acuerdo – entre sí – para repartirse las obras. De ahí el nombre de “Club de los Constructores”.

Incluso cuando hay transparencia e integridad en los procesos, igual se presentan… pero para trabarlo todo. “Si no hay para mí… no hay para nadie”. Así actúan esos miserables. El país – y la población – les importamos un bledo. Todo lo observan a última hora – el último día – y el OSCE les da cabida. Luego, el OSCE se toma – también – los máximos plazos para emitir sus opiniones… las cuales – muchas veces – resultan ambiguas e irrelevantes. Todo lo cual dilata los procesos hasta las calendas griegas. El fracaso del Plan de la Reconstrucción con Cambios es una expresión – la más clamorosa… eso sí – de la inoperancia de los procesos de compras y contrataciones del Estado. Y por ende del OSCE.

¿Qué hacer? En mi opinión… hay que centralizar – y digitalizar – todos los procesos de compras y contrataciones del Estado. Nadie – en el Estado – debería poder comprar ni contratar nada. Excepto… la Central Única de Compras y Contrataciones. 100% digital. Cero sobornos. Incluso podría ser una empresa privada – nacional o extranjera – especializada en dichos menesteres.

Además… hay que empoderar a la ciudadanía. La ciudadanía empoderada – en alianza con la prensa responsable – debe fungir de órgano de control de las instituciones del Estado. Tal como lo está haciendo actualmente – con resultados muy esperanzadores – con el Poder Judicial y el Congreso de la República.

La ciudadanía empoderada debe vigilar más de cerca a las instituciones del Estado, y exigir probidad e idoneidad en todas ellas. Pero con más mucho rigor que el exige actualmente. ¡Protestar cuando seamos maltratados por servidores públicos!… por ejemplo. Ministerios, Gobiernos Regionales y Locales, Fuerzas Armadas y Policiales, Congreso de la República y Poder Judicial… todas las instituciones del Estado deben estar mejor vigiladas desde la ciudadanía empoderada.

Una “Asociación Cívica del Perú” – a la que podríamos denominar CÍVICA – canalizaría dicho empoderamiento ciudadano. Vamos a ver cómo nos va. En Ica – en cierta medida – lo hemos hecho. Y nos ha ido bien. Controlar al Estado desde la ciudadanía… esa es la idea. ¿Para qué? Pues para mejorar el bienestar de la población. ¿Cómo? Luchando frontalmente contra la corrupción. Esa es la idea.

Dado que los Organismos de Control del Estado no funcionan… la ciudadanía empoderada asumiría dicho rol. Lampadia

Con este artículo abrimos una nueva sección en nuestro ‘Repositorium’: “El Estado del Siglo XXI”. Ad portas del proceso electoral para elegir a un nuevo presidente del Perú, Lampadia decide abrir esta sección destinada a debatir y proponer las reformas que se requieren para construir el Estado para el Siglo XXI que necesitamos, una tarea impostergable si queremos recuperar la gobernabilidad que nos permita seguir creciendo y reduciendo la pobreza. Ver planteamiento y temática de esta sección en: El Estado del Siglo XXI: La Gran Reforma Institucional.

Para el desarrollo de la temática planteada contaremos con el aporte de Jaime de Althaus, quien desarrollará cada uno de los temas en base a investigaciones, análisis y entrevistas con los personajes vinculados a este tema tan trascendental.

Además, recogeremos de la media los análisis y propuestas que permitan enriquecer nuestro aporte.

¿Se inicia la modernización en el Ministerio Público?

Corrupción

Cuando José Luis Echevarría, nuevo gerente general designado por el Fiscal de la Nación interino, Pablo Sánchez, entró a hacerse cargo de sus funciones en febrero de este año, lo que encontró fue de pavor: 200 millones de soles en deudas; una oficina de logística que presionaba a la Tesorería con cartas fianza de Coopex (la cooperativa de Rodolfo Orellana), llegando al extremo fraudulento de adulterar un comunicado de la OSCE agregándole un párrafo final extraído de una cautelar de un juez del Santa que amparaba a dicha cooperativa; servicios sin contratos –como el de seguridad, por ejemplo, que llevaba ya 80 millones de soles acumulados en pagos pendientes-, para no hablar del contrato de limpieza con las empresas de Oropeza y su madre. Había empleados que cobraban por dar la conformidad a los servicios brindados, y otros que sustraían bienes del almacén.

La administración de la institución encargada de acusar a los delincuentes, era un nido de ladrones.  

El problema en ese momento era salvar el día a día, pero poco a poco la nueva administración se empezó a organizar. Identificó a los elementos perniciosos y no les renovó el contrato. Salieron más de 100 empleados de la gerencia de logística. Resolvió el contrato con Sergerosac, la empresa de Gerald Oropeza, proveedora única del servicio de limpieza, y la reemplazó por 11 proveedores.

Cuando le tocó adecuar la infraestructura para la implementación del nuevo código procesal penal en Junín, Ayacucho, Huancavelica y Apurímac, descubrió que la costumbre había sido entregar a dedo las obras sin contrato ni papel alguno de modo que una vez terminadas el contratista informaba cuanto había gastado y se le pagaba. El objeto era robar, simplemente. En esta ocasión las cosas se hicieron bien, con contratos sustentados en expedientillos y con varios contratistas.

Plan de racionalización y modernización

Luego de capear varios temporales, la nueva administración se abocó a diseñar un plan de ordenamiento, racionalización y modernización. Una reforma. La primera tarea es reducir y simplificar la estructura orgánica, saturada de gerencias, oficinas y organismos como consecuencia del hecho de que cada nuevo Fiscal de la Nación sentía que trascendería en la medida en que creaba uno o varios nuevos órganos para distintos fines. Hay, por ejemplo, una cuna jardín que tiene 40 empleados para atender 150 niños en una institución que tiene 17 mil empleados.  Pablo Sánchez –afirmó Echevarría- pasará a la historia no como el que creó más entidades, gerencias y subgerencias, sino como el que redujo su número.

Echevarría calcula que alrededor de un 30% de la estructura actual tiene que desaparecer para volver al MP una institución más productiva y eficiente. El  plazo para presentar la propuesta de una nueva estructura orgánica vence la última semana de octubre del 2015.

Lo segundo es conectar la administración con las fiscalías. Es decir, diseñar procesos que permitan que la administración atienda los requerimientos de las fiscalías, porque lo que se tiene ahora es que ambas áreas funcionan con lógicas y tiempos distintos y las gerencias no pueden atender las emergencias que las fiscalías deben cubrir sino luego de largos procedimientos y papeleos, cuando ya es demasiado tarde. Es decir, no hay correspondencia entre los procesos logístico-administrativos y los de las fiscalías. Y no solo en el plazo inmediato, sino a mediano y largo plazo tampoco. El sistema fiscal  ha crecido sin recursos, infraestructura ni tecnología. Nunca ha planificado su desarrollo en forma estratégica.

Meritocracia

Un instrumento para dicha planificación es el sistema de medición de la productividad de los fiscales, implantado hace un año y medio, que debería servir no solo para evaluar el desempeño de los fiscales sino también para identificar distritos fiscales en los que hay sobre carga y necesitan ser reforzados, y otros en los que sobran fiscales, para optimizar la distribución de fiscales en el territorio. 

El problema es que, por el momento, el sistema de medición de la productividad de los fiscales que es relativamente rudimentario, porque no distingue entre tipos de casos y circunstancias. Mide cuántos casos recibe el fiscal y cuántas acusaciones hace, y extrae una relación entre ambas cifras. Este índice sirve para que los fiscales se emulen entre ellos, esforzándose más, pero no sirve, por el momento, para tomar buenas decisiones respecto a aumentos o reducciones de personal, por ejemplo, ni para una efectiva evaluación del desempeño del juez. Un caso complejo, por ejemplo, no puede ser medido con la misma vara que uno simple. Habría que distinguir por tipos de delitos también. Esta es una tarea pendiente.

En cuanto al personal administrativo, lo lógico sería incorporarlo –así como el del Poder Judicial- a la ley de Servicio Civil, algo que no ha sido contemplado todavía. Es decir, establecer una carrera administrativa meritocrática en estas instituciones.

Planificación de los recursos humanos

Para planificar adecuadamente el crecimiento del número de fiscales y su  distribución Echevarría ha decido trasladar la oficina de medición de la productividad de los fiscales a la gerencia general, no solo para buscar un instrumento más fino, que mida mejor la complejidad, sino a fin de poder analizar qué otros factores concomitantes pudieran estar influyendo en el rendimiento de los fiscales y tomar las decisiones correspondientes. Y para que cualquier decisión venga acompañada de asignación de los recursos correspondientes. Hasta ahora la Fiscalía decidía incrementar el número de fiscales sin los recursos correspondientes, porque los procesos de la fiscalía y de la gerencia no conversaban entre sí.

“La idea es que podamos tener indicadores de productividad tales que allí donde se certifique la necesidad de más fiscales, por ejemplo, esto active respuestas logísticas tales como personal, máquinas o espacio físico”, explica Echevarría.

“Tenemos que mapear las fiscalías a nivel nacional y estandarizar procesos; para lo cual, a su vez,  tenemos que tener todo en base de datos, con los nuevos sistemas informáticos que vamos a desarrollar”, apunta Echevarría. 

Digitalización: interconexión, expediente digital y data center

Por eso, lo tercero es la digitalización. Hasta hace poco la gerencia general asignaba expedientes administrativos a mano, con una libretita. El sistema informático del nuevo código procesal penal no es el mismo en los distintos distritos fiscales. Incluso dentro de los propios distritos fiscales. Aquellos que ingresaron primero al nuevo Código se quedaron con las versiones anteriores, que no han sido renovadas. La información de la policía o de los expedientes viene con inconsistencias. Se requiere uniformizar los sistemas, construir una sola plataforma.

En general, las Fiscalías no están interconectadas, y tampoco con el nivel central. Para centralizar la información una Fiscalía alejada debe enviar un USB por correo.

En ese sentido, la gerencia está elaborando tres grandes proyectos informáticos: uno para la interconexión por medio de fibra óptica entre todas fiscalías, que costará 50 millones de soles.

Uno segundo para crear una plataforma única de gestión fiscal, de modo que se pueda ver la carpeta o expediente fiscal completo de cada caso, incluyendo los peritajes del Instituto de Medicina Legal. Ese expediente digital debe incluir las audiencias grabadas, incluso con imágenes. Es algo que comenzará a hacerse gradualmente a partir del próximo año, en las audiencias de las fiscalías supremas y superiores. La ventaja de grabar las sesiones en audio e imagen y tener una carpeta digital es la transparencia, que proscribe la corrupción. Cualquier diligencia, toma de declaración o audiencia queda
expuesta, imposibilitando “acuerdos” y cambios que puedan querer fraguarse. También quedaría más expuesta la práctica actual de los médicos del instituto de Medicina Legal (muy mal pagados, es cierto) de hacer pericias de parte.

Además, las grabaciones permitirían detectar deficiencias e incompetencias en el trabajo fiscal, lo que ayudaría a las evaluaciones y a definir mejor los programas de capacitación. Las carpetas digitales permitirían incluso usar todos sus datos para hacer investigación social del delito o desarrollar aplicaciones móviles sobre zonas delictivas, entre otras ventajas.

Echevarría explica que las carpetas digitales podrán incluir todas las actividades en las que participe el fiscal, incluso las escenas del crimen, el levantamiento del cadáver, la toma de declaraciones, etc., porque cada fiscal tendría una tablet, con la que grabaría, y que funcionaría con un servidor
interno de modo que no necesitaría estar en red para grabar: graba y luego cuando se conecta carga los datos automáticamente al sistema.
Ahora bien, el problema para implementar el sistema de grabaciones es el costo de las tablets. El software, en cambio, es barato. Se trata del programa Cicero, que incluso transcribe la voz en texto. El Poder Judicial ya ha empezado a hacerlo. Se calcula que el costo de este segundo proyecto sería de 3 millones de soles

Y el tercer proyecto informático es el centro de computo (data center). El actual es vetusto y está instalado en pésimas condiciones (le cae el agua de los aires acondicionados, por ejemplo). Este costará 27 millones de soles.

Recursos

El problema son los recursos, que no han sido considerados en el presupuesto del 2016 pese al potencial transformador de todo este programa de digitalización e informatización. Pero Echevarría espera poder financiar los tres proyectos informáticos reseñados con algún apoyo del programa ACCEDE del BID, que maneja unos 36 millones de dólares para diversos proyectos de fortalecimiento del sistema judicial, y con los ahorros que devenga la distritalización de las fiscalías. No parece claro que lo logre.

Tampoco tiene el Ministerio Público recursos para resolver el problema del Instituto de Medicina Legal, integrado por médicos muy mal pagados y sin equipos adecuados. Ni para resolver su problema de locales, por lo general muy mal acondicionados. Tiene 389 locales alquilados por los que paga 1 millón 800 mil soles mensuales. Y tienen 96 terrenos, donados por municipalidades o gobiernos regionales en muchos casos, en los que no puede construir, pese a tener código SNIP, por falta de presupuesto. Para el próximo año van a recibir 27 millones para terminar locales que ya tienen un 80 o 90% de avance. Sugerimos que armaran un paquete para que fuera construido mediante Obras X Impuestos. No cabe duda que acá hace falta un poco más de dirección por parte del Ministerio de Economía y Finanzas.

Distritalización

¿En qué consiste la mencionada distritalización de la que Echevarría espera obtener ahorros? Pues en trasladar fiscales a locales construidos y habilitados por las municipalidades distritales de Lima. El Ministerio Público firmó un convenio en ese sentido con la Municipalidad de Miraflores, que ya ubicó un terreno en el que edificará un local al que se mudarán dos despachos fiscales, y está en conversaciones con las municipalidades de La Victoria y San Borja para el mismo fin.

De esa manera el Ministerio Público descongestiona su sede central, donde hay 58 fiscalías penales, ahorra recursos y, de paso, logra algo muy importante: acerca el servicio a la población y a la policía. Que el fiscal esté más cerca a la policía es fundamental para que pueda asumir mejor su rol de director de la investigación, mejorar la calidad del parte policial que en ocasiones es incomprensible, sustentar mejor sus acusaciones y reducir la corrupción a ese nivel.

De esa manera, de paso, se podrá mejorar las condiciones en las que trabajan las fiscalías especializadas, que están en la sede central. Están hacinadas y ni siquiera tienen cajas fuertes, por ejemplo.

Lo ideal, por supuesto, sería que la infraestructura que construyan dichas municipalidades pueda albergar también a un juez y una pequeña carceleta, a fin de poder juzgar de manera inmediata a penas cortas a los delincuentes detenidos por delitos menores y evitar así la sensación de impunidad que alimenta la práctica de los linchamientos. Pero esto depende de una coordinación con el Poder Judicial y el INPE que está lejos de estar institucionalizada.

“Puedes entregar la vida, y avanzas centímetros”, concluyó Echevarría, resumiendo el esfuerzo titánico que significa intentar modernizar la administración en el sector público. 

Recomendaciones

1. Culminar la simplificación de la estructura orgánica, reduciendo las gerencias y oficinas en un 30%

2. Conectar los procesos de la gerencia con los de las fiscalías (tarea en marcha)

3. Perfeccionar el sistema de medición de la productividad de los fiscales, incorporando la complejidad y las diferencias entre tipos de casos.

4. Incorporar al personal administrativo a la ley de Servicio Civil

5. Interconectar todas fiscalías por medio de fibra óptica (en diseño)

6. Crear el expediente fiscal digital, que incluya los peritajes del Instituto de Medicina Legal y las audiencias grabadas, incluso con imágenes (en diseño)

7. Concretar el expediente único desde la Policía hasta el Poder Judicial, integrando las respectivas plataformas electrónicas (se ha formado una comisión interinstitucional)

8. Implementar el centro de cómputo o data center (en diseño)

9. Firmar convenios con todas las municipalidades distritales de Lima a fin de trasladar fiscales a locales construidos por las municipalidades que alberguen, además, a un juez y una carceleta, para aplicar justicia inmediata (en marcha parcialmente)

10. Construir locales, en terrenos donados, mediante obras por impuestos.

Petroperú está muy lejos de ser una empresa, por sus características, como veremos más adelante, es más bien una OPP, una ‘Organización Para-Política’. Un ente que está al servicio de los políticos que ostentan la administración del Estado y sus agencias.

Con tal de conseguir unos cuantos votos, nuestros políticos parecen estar dispuestos a deshacer los fundamentos que nos permitieron crecer sostenidamente, bajar la pobreza y reducir la desigualdad desde hace 25 años. Uno de esos fundamentos es justamente, no alentar la actividad empresarial por parte del Estado. Y eso es lo que se acaba de derribar con la norma aprobada por el Congreso para que Petroperú explote el Lote 192. Los peruanos que padecimos la gran parálisis del país de los años 60, 70 y 80s, lo recordamos bien, porque estas medidas producen los efectos contrarios a los que ofrecen. (Ver en Lampadia: Coraje no más populismo). Las empresas estatales son de una ineficiencia de escándalo y, por si fuera poco, son focos de corrupción insondables. Preguntémonos nomás cuantos peruanos recibimos un servicio aceptable de agua y desagüe.  

Suficientes problemas y limitaciones tiene el Estado para proveernos una justicia decente, buena educación, salud adecuada, infraestructura de primer nivel y sobre todo seguridad, como para que ahora intente meterse en una actividad para la que no tiene ni la experiencia ni los recursos.

Petroperú no califica como una empresa, es una “OPP” (Organización Para-Político). Los gobiernos de los últimos quince años la han empleado para una serie de asuntos, no precisamente santos: ¿Recuerdan que fue esta petroleara la que pagó  la remodelación de Palacio de Gobierno durante la gestión de Alejandro Toledo y que hubo una serie de irregularidades?

En esa misma época Petroperú fue privado de todo control estatal. Quedó fuera del ámbito de Fonafe, el organismo que representa al Estado en su rol de accionista en las empresas del Estado. Además dicta las normas y la forma en que debe actuar las compañías que estatales. También se retiró a Petroperú de la obligación de pasar sus compras, adquisiciones y contratos por el aro del Organismo Supervisor de Compras Estatales (OSCE). Lo que le ha permitido, actuar discrecionalmente. O sea, esta joyita, en esencia, no tiene accionistas y no se controlan debidamente sus adquisiciones. Además, tremenda estructura, no tiene gobierno corporativo (dicen que esta en desarrollo, como si acabara de ser fundada), no tiene directores independientes, no tiene acciones en la bolsa y por lo tanto los controles básicos para una ‘empresa’ de ese tamaño. 

Durante el gobierno del Apra, los escasos controles y las facilidades que se le dieron para participar en operaciones de exploración petrolera (solo en calidad de socia), llevó a esta petrolera a suscribir un dudoso contrato con la desconocida noruega Discovery, patrocinada por Rómulo León Alegría y el folclórico dominicano Fortunato Canán. El resultado: el llamado escándalo de los Petroaudios.

Ahora, con Humala, la cosa es casi una broma: A fines del 2013 se promulgó la Ley 30130 (sí la misma que ahora es anatemizada porque le ponía un candado a Petroperú para hacer nuevas inversiones puesto que se le estaba  regalando el desarrollo de la onerosísima nueva refinería de Talara). La norma autorizaba la venta del 49% de acciones y que en 270 días ordenaba maximizar el valor de la compañía (como si esto se pudiera hacer por decreto). Como señaló Iván Alonso, “vencido el plazo, lo que ha logrado la empresa para reorganizarse integralmente ha sido otro chiste de humor negro. En primer lugar, en materia financiera, pasó de ganar unos ínfimos 92 millones de soles en el 2013 a perder 95 millones en el 2014”.

Y luego de esta  lamentable performance, todos los partidos políticos, excepto el Apra, se sumaron a la idea de permitirle a Petroperú que ingrese a la exploración por la simple movilización de algunas olas populares en Loreto, dirigidas por su Gobernador.

Tampoco faltan los que argumentan por favorecer estos desarrollos con dinero del Estado por el supuesto rol estratégico de algunas empresas. Como dice Ian Váquez en su artículo El mito de los sectores estratégicos: “El argumento de que ciertos sectores son estratégicos por razones económicas o de seguridad ha llevado a que políticos en distintos tiempos y partes del mundo hayan perjudicado una y otra vez a sus propios países, a veces de manera desastrosa”.

“Para países en desarrollo que sufren de una débil institucionalidad, el error más común es dar el manejo de los supuestos sectores estratégicos al Estado. Cuando se trata de recursos naturales, esa política tiende a agravar la corrupción y desalentar todavía más a políticas que permiten la creación de la riqueza, ya que el Estado vive del dinero fácil y no se preocupa por hacer reformas necesarias. En el peor de los casos, el resultado es el empobrecimiento de un país rico en recursos, como ha ocurrido en el Perú en el pasado y claramente ocurre en Venezuela hoy”.

“Incluso cuando no se trata del peor de los casos, la experiencia desacredita la idea de que el sector público es mejor gestor que el privado. Según el experto Piotr Kaznacheev, por ejemplo, el ingreso neto por barril de las empresas petroleras privadas más importantes del mundo ha llegado a superar a las de las empresas estatales más importantes por 87%. Petrobras es una de las empresas estatales que más gana por barril, pero aun así recibe la mitad de lo que perciben las privadas y es una fuente enorme de corrupción”.

Ya es hora de que vuelva la cordura y que este ‘organismo’ que es manejado según los antojos de los gobiernos de turno, opere como debe, alejado de los escándalos de las petroleras estatales como los de PDVSA, Petrobras y Pemex. (Ver en Lampadia: El Estatismo alienta la ineficiencia y la corrupción). Justamente, México acaba de reformar su legislación para permitir que los privados ingresen a la actividad privada y reconvertir a Pemex en una petrolera competitiva. Basta de crear focos de ineficiencia y corrupción manteniendo esta ‘caja no-chica’ en manos de los gobernantes de turno. Lampadia