Los antídotos contra el patrimonialismo

Jaime de Althaus
Para Lampadia

El concepto de “dominación patrimonialista” fue creado por Max Weber para designar monarquías en las que no se distingue la propiedad pública de la privada, en las que el rey hace uso de los bienes públicos como si fueran propios, y afianza su poder otorgando beneficios, monopolios, prebendas, licencias, etc. Y en las que no hay una burocracia formada por profesionales contratados por sus méritos, ni existe una planificación con arreglo a metas racionalmente sustentadas.[1]

Organizaciones patrimonialistas no resuelven problemas ni generan desarrollo; administran privilegios.  

Weber explica que el patrimonialismo no es compatible con el capitalismo, porque supone formas de propiedad y de disposición de bienes y privilegios que entorpecen o anulan el funcionamiento de los mercados. No hay leyes racionales en cuya duración pueda confiarse, por “el amplio ámbito del arbitrio de los actos discrecionales puramente personales del soberano y…por la tendencia connatural de todo patrimonialismo hacia una regulación de la economía” basada en ideales utilitarios, ético-sociales o ‘culturales’”. [2]

Guillermo O’Donnel observó que en nuestros Estados subsistían rasgos “neo patrimonialistas”. En el Perú, salvo en las islas de excelencia y en los sectores vinculados a la administración económica, esto es notorio. El caso de la Digemid, que hemos descrito, es casi un arquetipo, pero el patrimonialismo está presente en general en el sector salud, con médicos dueños de sus puestos en un sistema sin meritocracia organizado para trabajar pocas horas, desviar medicamentos y derivar pacientes a los consultorios privados, lo que explica por qué, habiendo multiplicado ese sector su presupuesto por 7 en términos reales en los últimos 20 años, los servicios no mejoraron ni de lejos en la misma proporción.

En Educación, jefes de Ugel o directores pueden operar como dueños de su pequeño feudo burocrático cuando venden cambios de localidad o licencias laborales o contratos. Y hemos visto cómo la Policía y el Poder Judicial son también organizaciones semi patrimonialistas basadas no en meritocracia y cumplimiento de metas sino en relaciones personales de amistad, promoción, compadrazgo o parentesco que pueden derivar en redes de corrupción interna.[3]

Los gobiernos subnacionales, por su parte, suelen ser verdaderos paraísos patrimonialistas. El alcalde electo se convierte inmediatamente en un autócrata que usa los recursos municipales como si fueran propios, despide a los técnicos de la gestión anterior y coloca a sus amistades o parientes en los puestos clave sin concurso público. Esto le permite la complicidad en el otorgamiento discrecional de licencias, concesiones u otros beneficios para conformar una clientela y una red de apoyo y enriquecimiento mutuo, y que explican la ineficacia en el ordenamiento del transporte, del comercio ambulatorio, bares y discotecas, invasiones, etc., es decir, el funcionamiento caótico de las ciudades, que no se regulan de acuerdo a un plan sino a la lógica de las reciprocidades patrimonialistas.[4]

Para no hablar de gestión de la obra pública, multiplicada por el trasvase de la inversión pública del gobierno central a los locales y regionales en los últimos 25 años, y en pleno crecimiento económico. Verdaderos botines presupuestales que hay que asaltar.[5]

Hay raíces sociológicas e históricas para todo esto. En el caso de los gobiernos locales más pequeños, las relaciones de parentesco y reciprocidad de las familias campesinas se trasladan a la gestión municipal[6] que, por añadidura, maneja recursos que no son recaudados localmente sino transferidos desde el gobierno central, lo que determina que no exista una base de ciudadanos contribuyentes que fiscalicen el gasto municipal. Hay allí una reproducción a la inversa y malamente reparadora de la falla de origen del Estado peruano, que en el virreinato estuvo organizado para la extracción de recursos, no para servir a la población. El Estado virreinal era patrimonialista por definición.

Juega aquí también el proceso migratorio a las ciudades que, al decir de Juan Yamamoto,[7] expuso a los migrantes a relaciones de discriminación -incluso por migrantes más antiguos-, lo que rompió los valores tradicionales llevándolos a desarrollar conductas aprovechadoras o ventajistas para obtener un reconocimiento espurio. De allí la compra de títulos universitarios falsos para ingresar al Estado no por verdadero concurso sino por vinculación con algún funcionario de cuya argolla tendrá que formar parte para medrar. Y de allí la eventual lucha de argollas o mafias dentro de algunas entidades.

El otro mecanismo es la captura de entidades por grupos de interés o gremios profesionales, como el caso de la Digemid que mencionáramos antes. O Salud y Educación.

Por supuesto, ha sido perfectamente funcional a esos condicionamientos la ideología de la estabilidad laboral, que consagra la propiedad del puesto de trabajo. Pese a que se trata de servidores pagados por todos los peruanos, ingresan y permanecen por vara y privilegio legal, no por mérito.

El mejor antídoto contra el patrimonialismo es la profundización social del mercado libre, y la meritocracia en el Estado. Son lo mismo. La libre competencia en el mercado es esencialmente meritocrática: gana más el que trabaja más y mejor. La libertad económica supone la eliminación de la discrecionalidad burocrática. El patrimonialismo se vuelve inocuo si carece de discrecionalidad. Una burocracia profesional basada en el mérito se orienta no a trabar la actividad sino a facilitarla y resolver problemas. De eso depende su ascenso, remuneración y permanencia.  

De hecho, en la década del 90 el Perú avanzó de manera importante en la despatrimonialización del Estado en todo lo relativo a la regulación de los mercados y la administración económica (aunque el manejo de la Inteligencia y las FF.AA. fue típicamente patrimonialista). La liberalización de la economía fue un avance sustancial pues redujo la discrecionalidad de los funcionarios al mínimo y dictó normas universales que no diferenciaban beneficios para no fomentar el mercado de compra de beneficios o ventajas.  Eliminó, en buena cuenta, el mercantilismo, que es la forma que adopta la administración de la economía en los estados neo-patrimonialistas. En la medida en que ya no era necesario pedirle permiso a un burócrata para actuar, la corrupción derivada de la administración de la economía disminuyó. Una economía libre, sin peajes, es una economía libre de corrupción.[8]

Como parte de ese esquema se crearon o refundaron organismos reguladores que funcionaron con principios técnicos y racionales, y algunos ministerios y organismos de lucha contra la pobreza pasaron a organizarse de la misma manera. Fueron las llamadas “islas de excelencia”. El Estado patrimonialista se refugió, sin embargo, en las áreas donde el funcionario todavía decide o brinda servicios: en la justicia, en las licencias municipales, en los medicamentos, en la salud y la educación y, naturalmente, en las compras estatales y la obra pública. Y a partir de cierto momento, movilizado por gremios o grupos de interés, empezó a recuperar poder discrecional incluso en los temas económicos. Por eso venimos creciendo poco en los últimos años y la pobreza incluso se incrementó el 2017. Lampadia