El ministerio de Salud recupera capacidad rectora de la política sectorial en los gobiernos descentralizados

Con este informe iniciamos nuestro análisis del sector salud, siguiendo con el seguimiento de los Servicios del Estado, que forma parte de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.  

Ya es un lugar común decir que la descentralización política del país, un proceso necesario, se hizo de manera precipitada y con errores de diseño. La alianza que pretende el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski con los gobiernos sub nacionales tiene que partir de reconocer ese hecho, y llevar adelante reformas que permitan resolver los problemas generados y apuntar a gobiernos descentralizados eficientes y profesionales. No se trata de hacer populismo descentralista, sino de modernizar estructuras y modelos de gestión que suelen ser patrimonialistas y corruptos y fortalecer la gestión local y regional.

La manera de hacer eso debería ser, a la vez, la forma de resolver una de las consecuencias más preocupantes que ha tenido el proceso descentralizador: la pérdida de capacidad de dirección, supervisión y control de las políticas sectoriales por parte del gobierno central. Como bien señala el informe “Análisis de la función rectora y sancionadora del Poder Ejecutivo” de la Contraloría General de la República, el gobierno central, salvo excepciones, por lo general ni siquiera asume las limitadas funciones rectoras y supervisoras que tiene asignadas en la ley, en parte por falta de conciencia o capacidad, en parte por carencia de data y de instrumentos de medición de brechas y resultados, y por ausencia de mecanismos de intervención y sanción cuando el gobierno subnacional no puede o no quiere ejecutar una política sectorial.

Tenemos un sector, sin embargo, en el que sí se han avanzado algunas soluciones a este problema y se ha logrado recuperar formas de dirección y monitoreo de la política sectorial e incluso capacidad de intervención ante problemas en la provisión del servicio. Se trata del sector Salud.

En efecto, el Ministerio de Salud ha logrado recuperar su capacidad rectora por cuatro vías: en primer lugar, institucionalizó un mecanismo de coordinación y planeamiento intergubernamental que funciona; en segundo lugar, existe un presupuesto por resultados que supone, en principio, un control por parte del MEF y del MINSA; en tercer lugar, el sector ha implantado un sistema de asignación de recursos a establecimientos descentralizados en función de resultados verificables, a través del Seguro Integral de Salud (SIS); y, finalmente, ha logrado que el Congreso apruebe una ley de fortalecimiento que le permite intervenir directamente cuando un gobierno descentralizado no cumple una política o es desbordado por una emergencia.

Comisiones intergubernamentales

En cuanto a lo primero, existe la Comisión Intergubernamental de Salud (CIGS), creada por una resolución de la PCM en el 2009. En ella participan el Ministro y funcionarios, los Directores Regionales de Salud y representantes de Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE). Se reúne cada tres meses para hacerle seguimiento a agenda del sector. Entre sesión y sesión se reúnen comisiones mixtas ad hoc que desarrollan los temas: a qué se compromete cada nivel de gobierno para reducir la anemia, por ejemplo.

Además de esa comisión, el Decreto Legislativo N° 1157, Ley de Modernización de la Gestión de la Inversión Pública en Salud, de diciembre 2013, crea los Comités Regionales Intergubernamentales de Inversión en Salud (CRIIS), adscritos a cada Gobierno Regional, a los cuales les corresponde “la priorización concertada y el seguimiento de las iniciativas de expansión y sostenimiento de la oferta pública de servicios de salud”. En ese marco se discute y aprueba el Plan Regional Multianual de Inversiones en Salud de cada región. El rol del Ministerio allí es, según el artículo 7 del reglamento, “Aprobar conjuntamente con los Gobiernos Regionales sus Planes Regionales Multianuales de Inversiones en Salud, a través de los cuales se exponen las decisiones de expansión y sostenimiento de la oferta pública de servicios de salud…”.

Estos Comités deciden todo lo que tiene que ver con infraestructura y equipamiento. Asiste, de parte del Ministerio, el jefe de la Dirección del Descentralización. Su funcionamiento ha permitido poner orden en la inversión en ampliación de la oferta. Antes podía ocurrir, por ejemplo, que en un mismo sitio se construyeran 3 puestos o centros de salud simultáneamente: uno por la municipalidad distrital, otro por la provincial, y uno tercero por el gobierno regional o alguna otra entidad. Por supuesto, la municipalidad levantaba el establecimiento y luego pedía personal a la Dirección Regional de Salud, que no tenía la disponibilidad. Eso se acabó. Ahora todo está coordinado y priorizado tomando en cuenta la capacidad de atención.

Con frecuencia ocurre que la municipalidad o incluso el gobierno regional carecen de la capacidad de hacer los estudios del proyecto. En esos casos el Ministerio interviene, mediante convenio, con el Programa Nacional de Inversiones en salud (PRONIS) que realiza los estudios y eventualmente también ejecuta la obra. En estos 5 últimos años se han concluido 160 establecimientos, entre regionales y provinciales, dejando una cartera de 265 proyectos hacia adelante, consensuada con gobiernos regionales.

Presupuesto por resultados

El ministerio cuenta, además, con un segundo instrumento para ejercer su rectoría: el presupuesto por resultados (PPR), que se ejerce a través del MEF pero donde el Ministerio de Salud define los “productos” y las metas. El presupuesto total del sector, en los tres niveles, bordea los 17,000 millones de soles, de los cuales están bajo presupuesto por resultados unos 5,500 millones. Es el caso, por  ejemplo, del Programa Articulado Nutricional (PAN), que incluye el Control de Crecimiento de Desarrollo (CRED), vacunación, atención de diarreas y neumonías etc.; el programa Salud Sexual y Reproductiva; el Programa de  Control de Enfermedades Metaxénicas (dengue, malaria), el  Programa Control de Tuberculosis y Sida, el nuevo Programa de Salud Mental (es nuevo, tiene 2 años), el programa de Control de Enfermedades Crónicas (diabetes, hipertensión etc).

El Ministerio interviene, decíamos, definiendo los productos y las metas de estos programas para cada gobierno regional. Pero, según Edgardo Nepo, Secretario de Coordinación del Consejo Nacional de Salud, si el Gobierno Regional no alcanza la meta establecida, sea por falta de presupuesto o mala gestión, no pasa nada. No se ajustan ni el presupuesto ni la meta. Es decir, el presupuesto por resultados no tiene efectos, no está funcionando.  “Suele ocurrir –explica- que el presupuesto estimado para la meta definida sobrepasa el techo presupuestal que el MEF establece para cada pliego y no hay un ajuste adecuado de la meta para este techo, lo que genera que la prestación se haga mal y no se consigan las metas. El hecho de que este defecto se repita año a año sugiere que hay un problema con el instrumento que el MEF ha elaborado para estimar el presupuesto (estructuras de costos inadecuadas, insumos mal calculados, etc). Un tema para la siguiente gestión es la revisión de las estructuras de los PPR y su articulación trasparente con el financiamiento que llega vía el Seguro Integral de Salud (SIS), que tiene su propio cálculo de costos en relación a metas, y que funcionara bien”.

Nepo explica que el PPR debería fondos mediante convenios y por tramos en función a resultados. “Es lo que hacemos con el SIS”, afirma.

Lo que no funciona bien, además de los PPR, es la relación entre las Direcciones Regionales de Salud y las redes y establecimientos desconcentrados, situados fuera de la capital de la Región. Según Arturo Granados, Director de la Oficina de Descentralización del MINSA, la autoridad regional no gobierna nada. Solo controla a su unidad ejecutora, en la capital. Pero los establecimientos y redes del interior del departamento no rinden cuenta a nadie. Se necesita fortalecer, entonces, dicho nivel intermedio: que el Director Regional apruebe los planes y presupuestos de todas sus unidades ejecutoras. El problema es que normalmente el Gobernador Regional pone a sus allegados en los cargos subregionales, y entonces el director regional de salud carece de autoridad sobre ellos. Es un manejo patrimonialista. Lo que se requiere es que esos cargos sean nombrados por concurso, comenzando por el del propio Director Regional, y que se establezca un sistema de redes de atención sanitaria bien organizado. 

Capacidad de intervención

Vamos a dedicar un artículo especial al SIS, que es el tercer instrumento de manejo de las políticas sectoriales en los gobiernos descentralizados que posee el MINSA.

Pasemos entonces al cuarto instrumento: hace muy poco, el 19 de abril del 2016, se aprobó la ley Nº 30423 de fortalecimiento de la autoridad de salud a nivel nacional. Esta ley permite al Ministerio “Emitir informes de monitoreo y supervisión conteniendo disposiciones de obligatoria implementación por parte de la autoridad sanitaria regional y/o local, ante riesgos de salud pública originados por incumplimiento de sus funciones o por factores exógenos”. Y, también, “Intervenir…en todo o en parte del territorio nacional, para implementar medidas de respuesta efectivas e inmediatas de carácter temporal, con el propósito de anticipar, mitigar y dar respuesta ante situaciones que pongan en riesgo la salud de las personas, cuando exista incumplimiento de las disposiciones descritas en el precedente literal b), o por causa de un factor exógeno”.

Se trata de que el ministerio pueda intervenir y suplir temporalmente a la autoridad regional o local en situaciones como la ocurrida hace unos años en Puno cuando el Presidente Regional tenía vacunas en su almacén pero no quería emprender una campaña de vacunación, o como con la epidemia de dengue en Ucayali en el 2012, que desbordó por completo al gobierno regional y sin embargo el ministerio no podía entrar a resolver el problema.

Al mismo tiempo, se fortalece el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades, a fin de prevenir las epidemias, detectar tempranamente su aparición y organizar o ejecutar medidas de respuesta efectivas e inmediatas de carácter temporal. Arturo Granados explica que la idea es reconstruir la red de inteligencia sanitaria que se destrozó con la descentralización del Ministerio. Esa red es la que alerta cuando se disparan los indicadores.

Lo que no se ha legislado aun es un régimen de sanciones que tipifique y establezca penas para castigar omisiones, negligencias o descuidos cometidos por directores regionales, zonales o de red, etc.

En resumen, si bien el Ministerio de salud ha avanzado en desarrollar varios mecanismos para recuperar su autoridad rectora de las políticas sectoriales ante los gobiernos descentralizados, aun hay mucho que ajustar en los presupuestos por resultados, en el fortalecimiento de la autoridad de los niveles intermedios y en el establecimiento de un régimen de sanciones. 

Lampadia

En el siguiente informe sobre la seguridad ciudadana (parte 2), se muestra el desarrollo de los llamados comités distritales de seguridad ciudadana. Estos son equipos de trabajo que debieran monitorear la seguridad de los distritos y coordinar acciones para contrarrestar la delincuencia.

Casi todos los distritos han formado los comités, sin embargo, por la frecuencia de sus reuniones, podemos concluir que muchos de ellos han cumplido con el formalismo, más que haber incorporado este organismo a la vivencia de los distritos.

El mejor ejemplo de consecuencia y responsabilidad, es el caso de Miraflores, que, por supuesto, muestra ya resultados muy favorables. Es importante que los vecinos presiones a los alcaldes más flojos para aprovechar una efectiva contribución de estos comités a una de las mayores preocupaciones ciudadanas.

Este artículo es parte de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI, que recomendamos revisar como un espacio donde compilamos los distintos aspectos de las imperiosas reformas del Estado.

Hemos visto en el informe anterior que, como resultado de una política de palo y zanahoria que obliga e incentiva a la vez a los gobiernos locales a formar los Comités de Seguridad Ciudadana y formular los planes de seguridad respectivos, el 2015 un 86.64% de las municipalidades distritales y sus Comités Distritales de Seguridad Ciudadana (CODISEC), presididos por el alcalde e integrados por el o los comisarios del distrito, el jefe del serenazgo y otras autoridades, formularon sus planes de seguridad ciudadana. También advertimos que nos queda una duda acerca de si esos planes se aplican realmente o son, en alguna proporción, meramente declarativos, dada la disminución de los patrullajes en los barrios registrada por el INEI. Pero de todos modos sí sería posible afirmar que, dados los instrumentos punitivos e incentivadores aplicados, los CODISEC se están empezando a institucionalizar, aunque en diversa medida.

Esto es importante porque no cabe duda que la seguridad ciudadana mejorará si los alcaldes asumen el liderazgo en este tema e integran esfuerzos y recursos con la Policía. Esto es algo que debe consolidarse. Para eso se necesita que los CODISEC se reúnan con una frecuencia suficiente y regular, examinen la situación con mapas del delito actualizados y tomen decisiones.

¿Una reunión mensual es suficiente? Quizá no. En Lima, por ejemplo, el CODISEC de Miraflores, de lejos el mejor, se reúne religiosamente una vez por semana durante una hora, pero la mayor parte tiene reuniones más o menos mensuales. “Entre enero y agosto del 2015, el CODISEC de Miraflores se reunió en 32 ocasiones; el de Santa María del Mar, en 25; el de Puente Piedra, en 15; y el de Punta Hermosa, en 13. Por el contrario, el de Chorrillos solo tuvo 3 reuniones; el de La Punta, 5; y el de La Victoria, 6. La gran mayoría de comités se reunieron entre 7 y 10 ocasiones en el período descrito”[i]. Lo podemos ver en el siguiente cuadro:

El caso de Miraflores

El caso más destacado es, precisamente, el de Miraflores, donde el factor decisivo ha sido el liderazgo de los alcaldes desde la época de Alberto Andrade quien, ante el repliegue de la policía dedicada a combatir a Sendero Luminoso en los 80, fue el segundo alcalde, luego del de San Isidro, en organizar en 1990 el Serenazgo en su distrito. El papel decisivo de la municipalidad en la seguridad ciudadana en Miraflores se ha consolidado con el alcalde Jorge Muñoz, elegido por primera vez el 2010 y reelegido el 2014.

Muñoz reúne todos los viernes de 8 a 9 de la mañana al CODISEC. Al 24 de marzo del 2016 llevaba ya 248 reuniones celebradas. Asisten los dos comisarios del distrito, el jefe de la DIVINCRI (que atiende a tres distritos: Miraflores, San Isidro y Lince), el responsable de Tránsito, el jefe del Escuadrón de Emergencia Sur 1 (patrulleros inteligentes, abarca varios distritos), la Capitán de la Comisaría de la Mujer y el Niño, que es multi-distrital, los jefes de las tres áreas de serenazgo, representantes de los vecinos organizados y de empresas y la sociedad civil, los dos fiscales de las fiscalías que la municipalidad atrajo al distrito construyéndoles sus instalaciones, el director hospital Casimiro Ulloa, la gobernadora y la jueza de paz.

Son reuniones de una hora en las que se escucha los reportes de incidencias de las dos comisarías, de la DIVINCRI, de las tres áreas de serenazgo, y de las fiscalías, que se cruzan con las estadísticas integradas y geolocalizadas del serenazgo y la policía, para decidir en qué áreas intensificar el patrullaje integrado o realizar operativos conjuntos u otras acciones. La Central de Serenazgo de la municipalidad integra las estadísticas de ocurrencias de la Policía, el Serenazgo y las fiscalías en un mapa del delito artesanal donde se identifican las zonas calientes y a partir de allí se decide qué intervenciones efectuar, en coordinación con distintas entidades.

Para ese fin, el distrito ha sido dividido en tres áreas y cada área en varios sectores. Son, en total, 39 sectores. En cada sector el Serenazgo tiene como mínimo una camioneta y/o auto, una moto y personal a pie. “Las estadísticas integradas que manejamos con la PNP nos sirven para precisar las zonas ‘calientes’, donde reforzamos con mayor número de vehículos y personal de Serenazgo y tenemos presencia de la policía”, nos explica Augusto Vega, gerente de seguridad ciudadana.  

Como consecuencia, en 2015 se realizaron más de 540 operativos conjuntos entre el Serenazgo y la PNP. Hay un módulo integrado PBP-Serenazgo en la Central Alerta Miraflores (en la Central de Serenazgo) y existe, por supuesto, patrullaje integrado. Hasta hace pocos meses la municipalidad pagaba 15 policías en sus días de franco, para que se integren a los vehículos del Serenazgo. Con la abolición del 24 X 24 la municipalidad recibe 10 policías de manera gratuita para el patrullaje integrado. La PNP les ha asignado, además, 15 halcones (policías en motocicletas).

Pero el Serenazgo tiene bastante más vehículos que las comisarías del distrito. Estas poseen unas unidades, pero por lo general ya vetustas y que la municipalidad debe reparar. El Serenazgo, en cambio, no solo despliega 850 serenos en las calles, sino que dispone de 161 vehículos (autos, camionetas, motos, Segway, ambulancias, coasters y bicicletas), 500 radios Tetra y 50 patrullas con mini cámaras HD.

La municipalidad ha creado una aplicación para celular, “Miraflores”, por medio de la cual cualquiera puede llamar al número 313-3773 de “Alerta Miraflores”, ubicada en la Central de Serenazgo y desde donde se irradia al  105 de la Policía. “Alerta Miraflores” toma la llamada, la procesa, la atiende, y queda registrada. Funciona desde la época de Fernando Andrade y es muy usada por los vecinos, quienes llaman a la menor sospecha. Tiene más de un millón de casos acumulados.

Además, la municipalidad tiene cuentas en redes sociales para las denuncias o quejas, que son bidireccionales. Por ejemplo @miraflore24h, en twitter, que tiene más de 65 mil seguidores y que ha servido, por ejemplo, para tender ‘planes cerco’ inmediatos cuando un tuit ha avisado del robo de un vehículo. En dichos ‘planes cerco’ se activa incluso el Serenazgo sin Fronteras, que funciona muy bien, según el alcalde Muñoz, gracias a que los serenazgos de Miraflores, San Isidro, San Borja, Surco, Surquillo, Barranco y otros distritos están interconectados entre sí y con la Policía gracias al sistema Tetra que todos han adquirido.

Fuera de esto, la Central de Serenazgo tiene 12 mil POS de establecimientos comerciales o restaurantes integrados, que poseen una tecla de alarma silenciosa que avisa a la Central ante cualquier evento. Ha firmado, además, convenios con compañías de taxi (440 taxis afiliados) y con los delivery de tres empresas a fin de que reporten cualquier hecho delictivo o sospechoso. Y ha instalado 256 cámaras de vigilancia en puntos estratégicos. Fuera de esto, ha censado y capacitado a 950 vigilantes privados.

Los resultados no se han hecho esperar. En el siguiente cuadro vemos como el total de delitos ha descendido en un 55% entre el 2012 y el 2015. Todos se refieren a distintos tipos de robos. Lo que han caído de manera notoria son los robos a transeúntes en la vía pública, a las viviendas y a transeúntes dentro de locales comerciales. 

El cumplimiento de las metas contenidas en el plan de seguridad ciudadana le ha permitido a la municipalidad recibir el 2015 S/. 65,176 adicionales transferidos por el programa de incentivos municipales del Ministerio de Economía y Finanzas.

Lo que el alcalde Muñoz ha conseguido es que los comisarios le reporten a él y al CODISEC, algo que no era fácil dada la cultura secretista y autodependiente de la Policía, que siente que solo debe subordinarse a su propio comando. Este logro ha llegado al punto en que ahora los comisarios por lo general le piden al alcalde que le solicite al ministro que los mantenga en su puesto de Comisario en Miraflores, cargo que por lo general rota anualmente, un tiempo sin duda absurdamente corto.  

Para conseguir la colaboración leal de los comisarios fue estratégico poner como jefe de Serenazgo no a un ex oficial de las fuerzas armadas sino de la Policía, el coronel ® Juan Briceño, ya fallecido, de mucho ascendiente. Esto fue clave, entre otras cosas, porque hablaba el mismo lenguaje que los policías. Y lo propio ocurre con su sucesor, el coronel PNP ® Augusto Vega García.

Pero el elemento determinante para conseguir la colaboración eficaz de todos los integrantes del Comité, incluyendo principalmente a los Comisarios, ha sido un sistema bien organizado de respuesta y coordinación basado en un cuerpo de serenazgo bien equipado y dotado, en la conexión inmediata de los vecinos y los establecimientos con la central de alerta –mediante una aplicación, redes sociales y POS en las tiendas-, y en la rigurosa frecuencia  semanal de las reuniones del CODISEC que puede tomar decisiones gracias a las estadísticas integradas y georeferenciadas que elabora el Serenazgo con los insumos de la policía. Es eso lo que le ha dado fuerza y autoridad a la municipalidad.

El alcalde es en la práctica el jefe de la seguridad en Miraflores.

Entrevistas

Muñoz, Jorge, Alcalde de Miraflores, 24-3-2016

Vega García, Augusto, Gerente de Seguridad Ciudadana de la Municipalidad de Miraflores, 29-3-2016

Bibliografía

Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC): Informe experiencias exitosas en prevención de la criminalidad en América Latina. Una perspectiva territorial de las políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina, Diciembre 2015.

Estadísticas Integradas, Comité de Seguridad Ciudadana Miraflores, enero 2016

IDL, Seguridad Ciudadana, Informe Anual 2015

En el siguiente informe sobre la seguridad ciudadana (parte 1), se muestran los avances logrados a la fecha y se incide en la necesidad de que el monitoreo de las reformas ya establecidas genere mayor efectividad en su aplicación.

Muchos de los avances no han sido suficientemente difundidos entre los ciudadanos y la percepción de la sociedad sigue siendo, que hasta la fecha no se ha hecho prácticamente nada. Es muy importante hacer más esfuerzos por involucrar a los ciudadanos en estos procesos.

Este artículo es parte de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI, que recomendamos revisar como un espacio donde compilamos los distintos aspectos de las imperiosas reformas del Estado.

Reforma de la Seguridad Ciudadana (I)

Resumen Ejecutivo

Recién a partir del 2012 se pone en marcha una política seria de seguridad ciudadana con supervisión central e incentivos fiscales que buscan que funcionen los Comités Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana, presididos por los alcaldes, elaborando y aplicando planes de seguridad ciudadana en cada circunscripción. Pero contrariamente a lo que se esperaría luego de eso, el INEI registra una caída en los niveles de vigilancia de los serenazgos y la Policía en los barrios a partir del 2013, lo que, a su vez, tampoco es congruente con la reducción de la tasa de victimización. Algo anda mal.

Creación del Sinasec

A partir del año 2003, el Estado peruano empezó a tratar de responder a los problemas de inseguridad ciudadana mediante la coordinación de la Policía Nacional y el sistema judicial con los ministerios, los gobiernos regionales y locales y las juntas vecinales. Es decir, mediante un enfoque más integral, participativo y preventivo.

En efecto, ese año, en febrero, se promulgó la Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINACEC), cuyo artículo 4º establece que son instancias integrantes de dicho Sistema el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), presidido por el Presidente del Consejo de Ministros[i]; los Comités Regionales de Seguridad Ciudadana, presididos por los presidentes (ahora gobernadores) regionales, los Comités Provinciales de Seguridad Ciudadana y los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana, presididos por los alcaldes respectivos. En todos ellos participan las autoridades policiales, judiciales y fiscales al nivel que corresponda, junto con representantes de otras instituciones y ministerios.

El CONASEC aprueba las políticas y el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y evalúa su aplicación. Tiene una secretaría técnica que es la Dirección Nacional de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior creada recién a partir del 2013. Los comités regionales, provinciales y distritales de seguridad ciudadana también elaboran planes y los supervisan y evalúan.

Toda esta estructura permaneció vacía y sin actividad hasta hace relativamente poco. Durante años el CONASEC se reunió en contadas ocasiones y los comités regionales o locales de seguridad ciudadana[ii], si se instalaban, no operaban. Cada año se elaboraba un Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, pero era declarativo. No se evaluaba ni se cumplía.

Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, evaluación, sanciones e incentivos

Esta realidad cambió con las reformas que se dieron a partir del 2012. La nueva ley orgánica del ministerio del Interior creó la Dirección General de Seguridad Ciudadana a la que se le encargó la secretaría técnica del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana así como elaborar y evaluar el cumplimiento del Plan. Se aprobó entonces el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, cuyos avances son evaluados semestralmente. La última evaluación, publicada en la web del Ministerio del Interior[iii], corresponde al primer semestre del 2015.

Pero, además, el reglamento de la ley de seguridad ciudadana le da dientes a la Dirección General de Seguridad Ciudadana para proponer sanciones a los gobernadores regionales y alcaldes por no instalar los comités de seguridad ciudadana o no convocarlos para sesionar. El castigo puede llegar a la suspensión en el cargo[iv]. No solo eso, los representantes del Ministerio Público ante los comités regionales, provinciales y distritales de seguridad ciudadana están obligados a denunciar los incumplimientos de lo establecido en la Ley de Seguridad Ciudadana y sus modificatorias, “ya sea por acción u omisión, por parte de los miembros que integran los citados comités. El Ministerio Público determinará en cada caso si existen indicios de la comisión de delito de omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales”. Esto es lo que establece la Tercera Disposición Transitoria y Final de la Ley Nº 27933 incorporada por la Ley Nº 30055.

El asunto, pues, se ha vuelto obligatorio y sancionable. De hecho, la Dirección General de Seguridad Ciudadana ha denunciado a 464 alcaldes (de un total 1,851) por no haber formulado el Plan de Seguridad Provincial o Distrital. Si luego de una primera advertencia, los alcaldes omisos no cumplen, se les suspende 30 días en el ejercicio del cargo. A la segunda advertencia pueden ser vacados. Preventivamente, la Dirección General capacita a los alcaldes en lo relativo a sus responsabilidades en seguridad ciudadana.

El resultado ha sido el que podemos ver en los siguientes cuadros: el 100% de los Comités Regionales de Seguridad Ciudadana formularon sus planes de seguridad ciudadana, y el 93.3% y el  83.6% de los Comités Provinciales y Distritales hicieron lo propio.

Pero no solo hay castigos. También hay incentivos presupuestales. Junto al palo hay una zanahoria. Desde el año 2013 las 250 municipalidades más grandes (tipo A y B, según la clasificación del MEF) tienen el componente de seguridad ciudadana en el programa de incentivos para la mejora de la gestión y modernización municipal del Ministerio de Economía. Desde esa fecha reciben asignaciones presupuestales adicionales para seguridad aquellas municipalidades que ejecuten “al menos el 75 % de las actividades programadas en el Plan Local de Seguridad Ciudadana (PLSC)” del semestre en cuestión. El 2015 el 25% de los 1,100 millones de soles del Programa de Incentivos se podía destinar al componente de seguridad ciudadana.

Es la Dirección General de Seguridad Ciudadana la que verifica que los planes se cumplan. El año 2015, por ejemplo, sólo aprobaron 110 de las 250 municipalidades, nos informa el General Roberto Villar, director general de Seguridad Ciudadana. A las restantes, las que no cumplieron, se les retira el 25% del presupuesto de incentivos que recibían para seguridad, pero pueden recuperarlo si ejecutan las actividades contenidas en el plan respectivo. La municipalidad de San Isidro, por ejemplo, fue una de las desaprobadas.

Además del programa de incentivos, el Ministerio de Economía dispuso el año pasado de 300 millones del FONIPREL[v] para proyectos municipales de seguridad ciudadana, pero Villar nos informa que sólo se gastó 75 millones porque concursaron muy pocas municipalidades.

¿Pero hay menos vigilancia en los barrios?

Ahora bien, la relativa institucionalización de los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana y los presupuestos para seguridad ciudadana entregados como parte del programa de incentivos municipales, deberían haber llevado a una mayor vigilancia y presencia en los barrios del serenazgo, de la policía misma o del patrullaje integrado (un policía en el vehículo del serenazgo). Pero resulta que, según el INEI, dicha vigilancia ha caído justamente desde el 2013, año en que empiezan a aplicarse dichas políticas. Veamos el siguiente gráfico:

El INEI especifica que se considera que existe vigilancia en la zona o barrio, si la persona entrevistada manifestó que existe al menos una de las tres formas de vigilancia (Policía Nacional del Perú, Serenazgo o Patrullaje integrado) en las calles de su zona o barrio.

Esta tendencia se mantiene en el 2015, según el boletín de seguridad ciudadana de febrero del 2016 del INEI, que mide hogares en lugar de población:

Una explicación podría ser que los planes de seguridad ciudadana que elaboran los CODISEC, etc, pues son puramente declarativos, no se aplican. Al mismo tiempo, sin embargo, las estadísticas sí registran una disminución de la victimización por delincuencia, lo que sería coherente con una política de vigilancia más estricta producto de la coordinación con los gobiernos locales.

Lo que no es congruente es la caída en los niveles de vigilancia según el INEI, y la caída al mismo tiempo en los niveles de victimización. Alguna de las dos estadísticas tendría que estar mal. El Jefe del INEI, Aníbal Sánchez, nos dice que una explicación podría ser que “hay un cambio de modalidad, los sistemas de vigilancia han variado en estos últimos años: los hogares que tenían vigilancia del Serenazgo en un lugar fijo, ahora lo tienen en forma motorizada; y ello aún no es percibido por algunos hogares como una medida de vigilancia segura en su zona o barrio”. Ello, sin embargo no explicaría la caída en el patrullaje dado por la policía, como se puede constatar en el siguiente cuadro:

Sánchez observa, además, que lo que sí se ha incrementado son “las medidas de seguridad adoptadas en su zona o barrio por los hogares para auto protegerse”. Así, los sistemas de control de acceso a personas ajenas al lugar (rejas con vigilante, tranqueras con vigilante entre otras), aumentaron 7 puntos porcentuales en el último año (2015). Los sistemas de vigilancia a través de video cámaras se incrementaron también en 4,4 puntos porcentuales; y la vigilancia particular en 1 punto porcentual.  

Como fuere, el asunto es importante porque no cabe duda del potencial de una buena coordinación entre la Policía y las municipalidades. Como hemos visto, según el propio INEI el patrullaje del serenazgo está mucho más presente en los barrios de las ciudades del país, que el de la PNP.

Por lo tanto, es importante sumar esfuerzos y avanzar hacia el llamado “patrullaje integrado”, algo que ahora no requiere de la compra del día de franco de los policías sino que la PNP pone los policías en los vehículos del serenazgo a título gratuito, por lo menos en alguna medida. Pero para que esto funcione bien el Comité Distrital de Seguridad Ciudadana, presidido por el alcalde y en el que participan el o los comisarios del distritos junto con otras autoridades, tienen que reunirse regularmente para que el alcalde pueda asumir el liderazgo que le corresponde y aportar los recursos necesarios para integrarlos con los que posee la PNP.

Entrevistas

Gereda Espinoza, Luis O. Director de Diseño y Evaluación de Políticas de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior

Sánchez, Aníbal, Jefe del Instituto nacional de Estadística e Informátiva (INEI)

Gral ® Villar Amiel, Roberto, Director General de la Dirección General de Seguridad Ciudadana,l Ministerio del Interior

Bibliografía
Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC): Informe experiencias exitosas en prevención de la criminalidad en América Latina. Una perspectiva territorial de las políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina, Diciembre 2015.

Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana: Evaluación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013 – 2018, periodo ene –jun 2015, Ministerio del Interior

Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana: Evaluación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013 – 2018, periodo jul – dic 2014, Ministerio del Interior

Decreto Supremo Nº 012-2003-IN,  Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

INEI, “Estadísticas de Seguridad Ciudadana Abril – Septiembre 2015. Informe Técnico No 4 – Diciembre 2015

INEI, “Victimización en el Perú, 2010-2014”, Julio 2015

Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINACEC)

Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018

Lampadia

Continuando con el desarrollo de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI, presentamos el siguiente artículo de Carlos Zoe Vasquez, sobre la noticia de que en los próximos meses (después de años de buenos deseos), se empezarían a aplicar los grilletes electrónicos en los distritos Judiciales de Lima, Lima Este, Lima Norte, Lima Sur, Ventanilla y Callao. Esto significará que alrededor de un 10% de la población penal de Lima y Callao saldrá de las cárceles con grilletes electrónicos. Un paso adelante en el descongestionamiento de los hacinados penales del país, donde la sobre población es del orden del 132%. Una medida que va en la dirección correcta, pero es insuficiente en términos del hacinamiento al que hemos llegado. 

LA APLICACIÓN DE LOS GRILLETES ELECTRONICOS EN EL PERÚ

Por Carlos Zoe Vásquez, Director General de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia

Para diciembre de 2015, la población nacional penitenciaria llegó a 77,414 internos (Fuente: INPE), para una capacidad de albergue de 33,292, lo que determinó una sobrepoblación de 44,122 internos y, con ello, una tasa de hacinamiento del 132%.

Frente a este panorama, se torna necesario implementar políticas públicas que permitan descongestionar progresivamente el sistema penitenciario, sin que ello signifique un sistema de impunidad o retroceso en la lucha frente a la criminalidad. Una de ellas es la implementación de los “grilletes electrónicos” que, luego del proceso de participación público-privada llevada a cabo por Proinversión durante el 2015, estará expedita en los próximos meses para su aplicación en los Distritos Judiciales de Lima, Lima Este, Lima Norte, Lima Sur, Ventanilla y Callao.

¿Quiénes pueden acceder a grilletes electrónicos?  

De conformidad con la Ley N° 29499, su modificatoria mediante Decreto legislativo N° 1229 y reglamentos, pueden acceder tanto procesados como condenados. En el primer supuesto, se exige que el delito que se le imputa no tenga una pena privativa de libertad mayor a ocho años; para el caso de los condenados, que la pena impuesta no sea mayor a ocho años.

Para ambos casos, además de los presupuestos antes mencionados, solo podrán acceder aquellos que tengan la calidad de “primarios”, es decir, que no sean “reincidentes o habituales”; y, en el caso de los condenados, no procederá si se trata de los siguientes delitos: lesiones graves cuando la víctima es un menor de edad o por violencia familiar; crimen organizado; o delitos de violación sexual.  La norma también establece que la prioridad la tendrán aquellas personas mayores de sesenta y cinco años, los que sufran de enfermedad grave, las mujeres gestantes, quienes adolezcan de una discapacidad física permanente o la madre o padre(en su caso) que sea cabeza de familia.

¿Cuál es el trámite a seguir para su imposición?

Paso uno: El procesado o condenado es quien solicita su aplicación, debiendo acompañar la documentación necesaria que acredite el domicilio o lugar señalado, que carece de antecedentes penales y, sobre todo, las condiciones de vida personal, laboral, familiar y social con un informe social y pericia psicológica.

Paso dos: El juez determina su procedencia o no. El magistrado verificará si la  información ofrecida por el solicitante permite colegir que cumplirá las reglas de conducta impuestas. De ser necesario, el Juez podrá requerir informes adicionales.

Paso tres: El Juez, luego de evaluar la solicitud determina su procedencia, emite resolución disponiendo que el INPE realice las verificaciones técnicas correspondientes para determinar si el solicitante cuenta o no con las condiciones técnicas favorables en el domicilio señalado.

Adicionalmente, vale precisar que la imposición de grilletes electrónicos solo es viable si existen condiciones técnicas favorables (señal satelital en la zona).   

Paso 4: Llegada la fecha programada, se lleva a cabo una audiencia a la que concurren el solicitante y su abogado defensor, el fiscal, un personal del INPE y otros que el Juez considere necesarios. En dicha audiencia el juez decidirá si impone o no el grillete, emitiendo la resolución correspondiente.

Si se determina la imposición del grillete, deberá establecer el lugar, tiempo y forma para aplicar el mismo. Un primer supuesto es que el Juez ordene que el procesado o condenado permanezca únicamente, sin desplazamiento, dentro de su domicilio o lugar señalado; otro supuesto es que, sobre el radio del domicilio, fije horarios y rutas de desplazamiento, exclusivamente para temas de salud, estudios, laborales u otros que el juez señale, siempre que dicho desplazamiento cumpla con la finalidad para la cual fue impuesta la vigilancia electrónica.

Paso 5: Se fija una fecha para una diligencia en la que se colocará el grillete al solicitante: en ella, el solicitante debe confirmar expresamente su voluntad de aceptar la colocación y firmar un acta con las reglas de conducta que se compromete a cumplir.

¿Qué sucede si se incumple las reglas de conducta impuestas por el Juez?

Las consecuencias dependerán del nivel de alerta que emita el sistema de seguimiento y monitoreo a cargo del Instituto Nacional Penitenciario. De conformidad con el reglamento de la ley, pueden presentarse tres niveles de alerta: el primero (incidencia leve), se produce por factores ajenos al beneficiario (ingreso a un ascensor, falta de energía, etc.). De corroborarse este supuesto, no hay mayor consecuencia para el beneficiario. El segundo nivel (infracción grave) se produce cuando el beneficiario ha iniciado acciones que atenten contra la continuidad del servicio (no cumple con los horarios, las rutas, manipula el grillete, etc.); y el tercer nivel (muy grave), cuando ya se reporta daños irreversibles al dispositivo o al servicio (ha salido del radio sin permiso, ha roto el brazalete, etc.). En estos dos últimos supuestos, el Juez revocará la medida y dispondrá el internamiento en el Establecimiento Penitenciario, previa audiencia.

Notas finales.

Dentro del perímetro de los Distritos Judiciales de Lima y Callao se ubican 10 establecimientos penitenciarios que albergan a una población total de 22121 internos, de los cuales el 60.8% son procesados (13456) y un 39.2% son condenados (8663).  De estos, alrededor de 2665 internos tienen la calidad de primarios y no están inmersas en alguna causal de improcedencia y, por ende, podrían acceder a la imposición de grilletes electrónicos.

La aplicación de los grilletes electrónicos permitirá, en los próximos años, descongestionar los establecimientos penitenciarios de Lima y Callao, permitiendo que procesados o condenados que tienen la calidad de primarios, que no son reincidentes o habituales, que no forman parte de organizaciones criminales, puedan cumplir su sanción o medida cautelar en un domicilio o lugar señalado, bajo el seguimiento y monitoreo de la autoridad competente. Lampadia

Nuestros ingenieros peruanos, ganadores de la Competencia de Impacto Global (GIC, por sus siglas en inglés) Perú 2015, blogean desde Singularity University (SU), con sede en el Centro de Investigaciones de la NASA en Silicon Valley, Estados Unidos, contándonos sus experiencias.

Ambos comparten semanalmente, en sus blogs personales, sus experiencias con profesionales de todo el mundo, patrocinados por corporaciones y multinacionales como Google, Cisco, Genentech, Autodesk y 3DSystems entre otros. Ver también Semana 1, Semana 2, Semana 3 y Semana 4.

A continuación, en Lampadia glosamos anotaciones de sus blogs.

Quinta Semana en Singularity University: Panel del Espacio y Watson de IBM

Mónica Abarca

Link: https://medium.com/@monicaabarca92/quinta-semana-en-singularity-university-panel-del-espacio-y-watson-de-ibm-190a878a4edd

La semana empezó con una clase extraordinaria sobre prototipado rápido con Tom Chi. Nos habló sobre la importancia de ejecutar las ideas rápidamente mediante prototipado: “Pensar es una pésima manera de pensar, hacer es la mejor manera de pensar”. Hicimos un workshop de 20 minutos en el que pensamos en un problema, ideamos la solución, la prototipamos y la probamos con personas externas al grupo, ¡todo muy rápido!

El martes tuvimos un workshop muy divertido del track de Medicina y Neurociencia. Con mi grupo trabajamos alrededor del problema médico de aneurisma cerebral. Luego de debatir sobre las posibles causas, ideamos en grupo una solución muy interesante en tan solo 45 minutos: Ahead.

La solución consiste en hacer un mejor monitoreo mediante un dispositivo que se coloca en el smartphone con electrodos para medir la actividad cerebral y un lente que se coloca en la cámara del smartphone. Cuando uno tiene un fuerte dolor de cabeza, lo cual es síntoma de aneurisma cerebral, se coloca el dispositivo anclado al celular en la zona de la cabeza donde se manifiesta el dolor, de manera que se capte la actividad eléctrica del cerebro (EEG) y luego se toma una foto de los ojos, con nuestra lente especial, para poder determinar la presión intracraneal. Esta información se almacena, se compara con grandes bases de datos y mediante inteligencia artificial, nuestro software determinará si es necesario ir al doctor para una revisión preventiva. 

El miércoles tuvimos la visita de Katie Weimer de 3DSystems. Katie nos contó sobre cómo se está usando la impresión 3D en temas médicos. Actualmente imprimen yesos personalizados para los pacientes, herramientas especiales para los médicos e incluso imprimen los problemas de los pacientes complicados, como por ejemplo tumores, para que los médicos lo puedan estudiar y puedan practicar antes de operar.

El día siguió mejorando, en la tarde tuvimos la visita de Rob High quien es el CTO de Watson en IBM. Watson es un sistema cognitivo de inteligencia artificial que busca conectar a las personas y las computadoras. Watson observa, interpreta, evalúa y decide según una gran base de datos que maneja y que contiene información desde investigaciones científicas hasta tweets. Tuvimos un workshop en el cual nos explicaron cómo funciona Watson y qué se debe saber para crear una aplicación basada en Watson.

El viernes fue el día límite para la formación de los equipos de trabajo para los proyectos. ¡Pronto les contaremos sobre nuestro proyecto!

Singularity University: Semana 5

Adolfo Valdivieso

Link: https://medium.com/@adolfovaldi/singularity-university-semana-5-f0a967fd46f3

Los puntos más altos de la semana: la visita de Tom Chi (responsable del prototipado del Google Glass), SUinder (la aplicación que hicimos para ayudar con el proceso de formación de equipos), la formación de nuestro equipos.

El lunes tuvimos a Tom Chi, ex-director de producto y experiencia de usuario en Yahoo y parte del equipo que diseño el Google Glass en Google X. Con él exploramos su experiencia en prototipado rápido.

El martes, develamos los resultados de SUinder. SUinder es una aplicación que nació como idea de un taller de ideación en aplicaciones moviles. Es una idea de usar el mismo mecanismo de funcionamiento de Tinder (aplicación para descubrir gente con la que te sientes atraído mutuamente).

Durante el fin de semana, junto con una compañera construimos SUinder. Ella desarrollo el front-end y yo el back-end. Prrimero llenamos un spreadsheet donde cada uno escribía los desafíos, tecnologías en los que nos sentíamos interesados, expectativas acerca del proyecto, el equipo, tu experiencia previa y tus planes para el futuro. Cuando ingresabas a SUinder te mostraba aleatóreamente el perfil de uno de los participantes y aquí puedes elegir YES, si te interesa trabajar con esta persona y NO, si no te interesa trabajar con ella. El martes luego de medianoche recibías un mail con tus coincidencias (los participantes con los que quieres trabajar y que también quieren trabajar contigo).

El resultado fue genial. Muchas personas me agradecieron por haberme tomado el tiempo de construirlo. Y Nick Haan, director de GGC en SU, me pidió una reunión para sentar las bases para utilizar esta herramienta en los siguientes programas.

El viernes era el día final para registrar nuestro equipo. Todo comenzó con una conversación con una compañero brasileño, Francisco Barreto, phd en epistemología. Le mostré Tullpi, el proyecto de juegos matemáticos que combinan elementos tangibles y juegos digitales. Luego de hacerle un demo, quedó fascinado.

Él estuvo trabajando en un piloto para Rio de Janeiro, en donde buscan ayudar a los padres de fabelas a educar mejor a sus niños entre 0 y 3 años. Nuestro interés común en educación temprana nos unió y decidamos tomar esto como base para armar nuestro equipo. Ambos coincidimos que necesitábamos a Samuel Scheer, un chico austrico que corre su propio negocio desde los 20, estudió negocios en Suiza y tiene la mejor memoria que conozco: el primer día de clases fue capaz de recordar 75 nombres de los 80 participantes del programa.

Nuestro último jale fue Samar Samir, ingeniera electrónica de Arabia del Sur.

Nos une la pasión por la educación y su capacidad de transformar la vida de las personas.

Hemos empezado a explorar los problemas en este campo. Les tendré más noticias pronto 🙂