Consideraciones previas:

1. La preocupación por el ambiente representa un avance social. Todos, ciudadanos, instituciones y empresas, tenemos responsabilidad ambiental. El compromiso con el ambiente no puede ser entendido como una estrategia de imagen, sino como un valor a ser practicado y un principio de gestión.[2]
2. En los países con institucionalidad deficiente, como el Perú, las actividades ligadas a los recursos naturales, especialmente la minería, son blancos de conflictos políticos y sociales. En países con una institucionalidad aún mas precaria que la peruana, esos conflictos asumen la forma de guerra civil, golpes de estado o insurrecciones. En Perú esos conflictos son menos violentos, pero siguen siendo económicamente muy destructivos.
3. Las condiciones sociales para la minería en el Perú son desventajosas: la desconfianza, los sentimientos de agravio y los resentimientos son comunes, especialmente en regiones con potencial minero. Propagar rumores y montar narrativas hostiles a la minería es fácil. Hay miles de aventureros y radicales dispuestos a promover conflictos como estrategia de ascenso económico y político, y muchos medios creíbles los propalan sin verificar su veracidad.
4. La legitimidad social de las empresas es indispensable para su sostenibilidad. Si una empresa deja que su credibilidad sea destruida, ella se vuelve vulnerable a las campañas de rumores y mentiras de parte de actores hostiles y aventureros. Con ese flanco abierto los conflictos se multiplican. Las empresas que descuiden su legitimidad social se arriesgan a perder muchos miles de millones de dólares.
5. Las capacidades distintivas de las empresas mineras, en los países emergentes, se han desplazado de lo tecnológico y financiero hacia la habilidad para prevenir y manejar la conflictividad social. Esta tendencia se va hacer más fuerte en el futuro. Las empresas mineras necesitan ampliar sus capacidades en ese campo.[3]
6. La reducción de la conflictividad en la minería no será el resultado de una solución mágica, tampoco será una victoria de las empresas mineras, únicamente. Su logro va ser el resultado del accionar del conjunto de actores pró-desarrollo. Será la acción combinada de ellos lo que posibilitará revertir la situación problemática predominante hoy en el país.

Consideraciones Estratégicas

La sociedad local es crítica: La permanencia de las operaciones de las empresas mineras requiere responder a las expectativas, temores e intereses de muchos actores (stakeholders). Entre todos ellos, la sociedad local es el grupo de actores que puede afectar en forma más directa la viabilidad de las operaciones de una empresa minera. Descuidar a la sociedad local tiene costos de corto y largo plazos.[4]

Relación de largo plazo: Las empresas tienen que tener claro que la relación con las sociedades locales es de largo plazo (es como un matrimonio sin divorcio posible), y no se resuelven con campañas publicitarias ni con soluciones cortoplacistas. Además, no es posible comprar una imagen nueva en el mercado. Los antimineros realizan acciones durante años consecutivos buscando erosionar la reputación de las empresas. Esta relación se mantiene inclusive más allá del tiempo de vida de un proyecto, y afecta a toda la minería moderna. Los pasivos mineros afectan la minería por décadas.[5]

La polarización de los anti-mineros: La dinámica de la conflictividad depende del tipo de polarización social. A los grupos anti-mineros les interesa que las sociedades locales se polaricen en contra de la minería. Con esa polarización ellos obtienen aliados, consiguen establecer mecanismos de amedrentamiento, y neutralizan a los sectores medios y a todos los demás sectores interesados en el progreso económico. Con la polarización social anti-minera, las ideologías priman sobre las realidades.

El consenso social pró-desarrollo: Las empresas mineras deben promover un consenso social en torno a la minería como motor del progreso local. La población y sus líderes necesitan percibir los beneficios que la minería puede tener en las actividades económicas importantes para todos los sectores locales.[6]

Maximización de las sinergias: La clave no es distribuir recursos sino generar sinergias. Las empresas mineras deben ajustar sus estrategias y modelos de negocio para maximizar las sinergias con la economía de los diversos sectores sociales: empleo local, demanda local de servicios, compras locales, mejoramiento de infraestructura, e impacto en la economía de la población, tanto urbana y rural.[7]

La combinación sinérgica de los factores: Para mejorar la receptividad social a sus actividades las empresas mineras pueden recurrir a tres factores: (a) los impactos de la minería en la economía local,[8] (b) el canon generado por la minería (transformado en obras), y (c) los proyectos de desarrollo financiados por las empresas mineras. La combinación de esos tres factores en torno a una visión compartida del desarrollo regional lo que puede generar una nueva dinámica política que vaya gradualmente construyendo un consenso por el Desarrollo Compartido.

Ejemplos de Acciones prácticas

Esta lista de acciones es incompleta y tiene una función ilustrativa, para dar una idea del enfoque con el cual las empresas mineras puede efectivamente reducir la conflictividad. Su utilización va depender de la situación específica y del contexto de cada empresa.

(1) Prevenir los sentimientos de agravio:

• Dar prioridad a los riesgos ambientales, similar a los riesgos de seguridad, con políticas definidas, medidas de control riguroso, y monitoreo preventivo diario, y mecanismos internos de incentivo. De ocurrir algún accidente, hay que priorizar la protección de la población local, su tranquilidad y la gradual recuperación de su confianza.[9]
• Mejorar los modelos de compras de tierra, evitando las compras individuales, dando preferencias a las compras colectivas, y montando un sistema de cambio de tierra por tierra, tanto como sea posible.[10]
• Evitar todos los gestos de arrogancia y actos deshonestos del personal de la empresa en todos los niveles, desde la gerencia general hasta el personal de línea. Sancionar ejemplarmente cuando hechos de este tipo ocurran, hacer los cambios que sean necesarios en las políticas de la Empresa. [11]
• Implementar estándares ambientales con los proveedores y contratistas locales, similares a los que las empresas aplican internamente. Para la población local el comportamiento de esas empresas se transfiere a las empresas mineras
• Establecer líneas de base sobre las condiciones ambientales en las zonas de operación, no solo en los aspectos reglamentados por el Estado sino en cualquier ámbito que pudiera generar inquietudes en la población, por más descabellado que parezcan.[12]
• Comunicar y monitorear los acuerdos con las comunidades. Evitar las incertidumbres y las expectativas infladas que en el corto plazo ayudan a avanzar los proyectos pero que en el largo plazo generan una sensación de engaño en la población. Hay que ser explícitos sobre los límites de los acuerdos para evitar que la población alimente expectativas fuera de los acuerdos.
• El objetivo principal de los Procesos de Participación Ciudadana, como las Audiencias Públicas, debe ser incrementar la compresión de la población local sobre a las consecuencias de un Proyecto. El cumplimiento burocrático de esos procesos, sin entendimiento de la población, es preludio de conflictos futuros.

(2) Dinamizar las cadenas locales de valor:

• Medidas en esa dirección son: Maximizar la contratación de mano de obra local, contratación de servicios locales, compra de alimentos e insumos de producción local, etc. No basta con que existan contratistas locales, es necesario un esfuerzo constante de las empresas por elevar el porcentaje de compras y contratación local. Esos resultados deben ser visibles como porcentaje de los gastos totales.
• Propiciar el encadenamiento económico de los sectores de la economía local con la minería. Especial atención debe ser dada a las actividades económicas más importantes para la población: agricultura, comercio, y servicios.

(3) Hacer un manejo preventivo de la conflictividad:

• Monitoreo permanente de los factores generadores de conflictos: sentimientos de agravio por cualquier clase de afectación (ambiental, económico, social, etc.), temores de la población, compromisos incumplidos, expectativas insatisfechas, etc.; para resolverlos antes que se transformen en conflictos.
• Monitoreo permanente de las líneas de acción de los antimineros: agendas políticas, discursos hostiles, campañas de rumores, organización de conflictos, ‘estudios técnicos,’ iniciativas legales, etc. Las implicaciones futuras de esas acciones deben estar claramente visualizadas.
• Monitoreo permanente de la conflictividad, para resolver los conflictos antes que se activen o que se escalen, para que sean resueltos antes que ofrezcan oportunidades para los grupos anti-mineros y de aventureros políticos.
• Formación de capacidades internas y sistemas de gestión en las empresas para identificar y manejar los riesgos y los conflictos sociales, con un enfoque preventivo, y dejen de trabajar como bomberos, apagando incendios.

(4) Proteger y Construir Legitimidad:

• Evaluar las acciones y los gestos de la empresa en términos reputacionales. Todas las acciones y gestos que puedan afectar la confianza de la población local en la empresa deben ser corregidos en forma drástica.
• Monitorear los rumores y mentiras propagados por los grupos anti-mineros y aclarar a la población lo antes posible, para evitar que esos grupos vayan corroyendo la confianza de la población en la empresa.
• Hacer los cambios internos necesarios para que las decisiones en todas las áreas de la empresa sean tomadas considerando las repercusiones sobre la Legitimidad de la Empresa.

(5) Desarrollar mecanismos de comunicación

• Conocer el sistema de creencias y valores de la población local, sus temores y expectativas respecto a la presencia de la minería, dando especial atención a aquellos elementos que son utilizados por los anti-mineros en su narrativa.
• Desarrollar una narrativa de Desarrollo Compartido que sea compatible con ese sistema de creencias y valores, y con un lenguaje que asimile las idiosincrasias y expresiones culturales de la población local.
• Monitorear el flujo de mensajes que recibe la población local, especialmente vía radios rurales y asambleas comunales, y clarificar a la población en relación a los rumores y campañas de temores generadas por los grupos anti-mineros y aventureros políticos.[13] Particular atención debe darse al rompimiento del Cerco Cognitivo[14] montado por los anti-mineros.
• Establecer mecanismos periódicos de consulta, información con los actores más importantes de la sociedad local (empresarios, autoridades políticas, líderes religiosos, etc.) y con la población del entorno rural, respecto a temas claves: agua, impactos económicos, contaminación, infraestructura pública, etc.

 (6) Fortalecer la institucionalidad local

• Conocer la situación de las instituciones locales: urbanas y rurales; y apoyar el desarrollo de capacidades para que sean efectivas en la canalización de las expectativas de sus asociados hacia opciones viables de Desarrollo Compartido.
• Apoyar el desarrollo de una institucionalidad local: credibilidad, capacidad e independencia para monitorear e informar a la población sobre el estado de los recursos naturales y los posibles impactos ambientales y sociales de la minería.[15]
• Hacer visible las deficiencias y incumplimientos de la institucionalidad pública (nacional, regional y local) para que la población pueda entender a quién corresponde las responsabilidades por los problemas que viven.
• Contribuir a un diálogo público en que instituciones locales puedan darle forma al tipo de Desarrollo Compartido que mejor responde a las potencialidades regionales y a las aspiraciones de los agentes económicos y la población.

(7) Minimizar la búsqueda de rentas

• Evaluar si las soluciones que se ofrece generan conflictos futuros, o algún sistema de incentivos que promueve la conflictividad. Los conflictos cuyo propósito es la obtención de provecho privado merecen análisis específicos.
• Corregir los daños eventuales de las operaciones mineras. Corregirlos oportunamente, garantizando que la afectación sufrida por la población haya sido subsanada. Ahorros de corto plazo tienen altísimos costos de largo plazo.
• Descartar la lógica del pragmatismo transaccional y de las soluciones de corto plazo. Desde los gerentes de operaciones hasta el personal que se relaciona con la población deben tener muy claro que las soluciones deben durar décadas, no años ni meses.
• Tolerancia cero hacia la corrupción en cualquier nivel, no sólo porque es anti-ético, sino también porque ese tipo de acciones envía el mensaje de que la empresa es corrupta, y que la corrupción es una manera efectiva de sacar provecho de la empresa, alimentando chantajes futuros. La fiscalización ambiental de una empresa corrupta no tiene credibilidad en la población.
• Los acuerdos con las comunidades deben ser con la participación de las bases. Los acuerdos solo con las dirigencias tienen escasa legitimidad, son inestables y son vulnerables a la acción política de los antimineros.

(8) Fortalecer las acciones de Responsabilidad Social.

• Hacer un fuerte énfasis en el rol de obras por impuestos e iniciativas públicas cofinanciadas como mecanismo de apoyo a las poblaciones locales. Con ello se reduce el despilfarro de los impuestos, especialmente el Canon.
• Focalizar los esfuerzos de Responsabilidad Social en áreas críticas para la población tales como incrementar el acceso al agua. La dispersión temática de los proyectos reduce la recordación de las acciones de responsabilidad social.
• Evaluar los impactos reales de los proyectos de Responsabilidad Social sobre el bienestar de la población y su visibilidad. Los proyectos sociales poco efectivos y no valorados por las comunidades deben de ser descontinuados.

No existen soluciones mágicas. La conflictividad hacia las actividades ligadas a los recursos naturales, en países con instituciones débiles, es parte de las disputas sociales y política. Sin embargo, es posible reducirla drásticamente, si sabemos qué hacer. Lampadia

 

Para el caso de la actividad minera y las empresas que la realizan, son cuatro las grandes áreas o temas de preocupación de la población en torno a los cuales se construye o se deteriora la legitimidad. Ellos son los pilares de la legitimidad social de la minería:

1.      Contribución al desarrollo económico y social.

2.      Responsabilidad hacia el ambiente/recursos naturales

3.      Actitud ética hacia la comunidad/sociedad local.

4.      Confiabilidad de la institucionalidad ligada a la minería.

1. Contribución al desarrollo económico y social

La presencia de empresas en una región genera una gran cantidad de temores y de expectativas de progreso en las poblaciones próximas y no tan próximas a sus operaciones. Si las instituciones públicas son incompetentes y/o corruptas, las expectativas hacia las empresas mineras se vuelven aún más grandes.

No sirve de mucho discutir si, además de cumplir con estándares globales, con las leyes del país y con el pago de los impuestos, las empresas mineras tienen o no la responsabilidad de dinamizar el desarrollo económico en las zonas próximas a sus operaciones. Independiente de la respuesta a estos temas, las empresas necesitan responder de algún modo a esos temores y expectativas sociales, porque si no lo hacen su legitimidad peligra.

Si la opinión de la población local es favorable, no será difícil para las empresas mineras constituir coaliciones de actores sociales que defiendan un modelo de desarrollo en donde la minería cumpla un rol de locomotora de la economía local. Si esa opinión es desfavorable, los grupos anti-mineros tendrán muchas oportunidades de generación de conflictos.

Este es un campo en que los grupos anti-mineros tienen una gran ventaja, pues las narrativas de las empresas mineras son poco efectivas en permitir a la población visualizar los impactos positivos de la minería en su economía, y sin una narrativa convincente, es muy difícil avanzar en la construcción de este pilar de legitimidad.

2. Responsabilidad hacia el ambiente/recursos naturales

Los impactos ambientales de la minería son visibles, especialmente si la operación es de tajo abierto. La expectativa de la población es que esos impactos estén previstos en el diseño de la operación, que las tecnologías y procedimientos utilizados los minimice, y que la empresa corrija los accidentes que pudieran darse. La población local espera, además, que la información brindada a ella y a las instituciones públicas sea confiable. [2]  

Esta es un área  en que los temores abundan, los reportes técnicos resultan discutibles, las incertidumbres de la población son altas, y las acusaciones pueden ser creíbles aún sin soporte de evidencias. Este es un tema en que los temores son tan importantes cuanto el control de los riesgos en si mismos. No es suficiente que las medidas de control de riesgo ambiental estén bien diseñadas, es necesario que la población tenga confianza en que la empresa las aplica en forma consistente y responsable.

Si la cuestión ambiental asume la forma de disputa por los recursos naturales, la preocupación de la población se incrementa notablemente. Lo que la población, especialmente de los ámbitos rurales, no quiere es que la minería les prive o afecte la calidad del agua poniendo en riesgo sus actividades económicas y su bienestar. Sin que la población esté tranquila sobre este tema, es poco sensato creer que los conflictos no van ocurrir.

3. Actitud ética hacia la comunidad y/o sociedad local:

Sin ganar la confianza de la población acerca de sus intenciones, es imposible que las operaciones de una empresa minera puedan ser sostenibles.

Si una empresa genera resentimientos en la población y/o deja que su imagen sea asociada a los enemigos y rivales con los cuales la población ha enfrentado a lo largo de su historia –invasores, traidores, dictadores, colonialistas, saqueadores, etc.– se incrementa notablemente la propensión de la población a entablar conflicto con esa empresa.

Una vez que las empresas son encasilladas en la mente de la población local como entidades hostiles, todo lo que digan en defensa de su accionar y todo lo que hagan, aún siendo positivo para la población, deja de ser creíble. Sin credibilidad, las empresas pierden voz ante la sociedad local. En el Perú hay muchas empresas mineras que han perdido su credibilidad ante importantes segmentos de la población de las regiones donde operan.

4. Confiabilidad de la institucionalidad ligada a la minería

La actividad minera se da en un marco institucional: el registro de las áreas, el derecho de exploración, la aprobación del EIA, las licencias de operación, el pago de los impuestos, el pago del canon, etc. La credibilidad de ese marco institucional es fundamental para la legitimidad de las operaciones de las empresas mineras. No es gratuito que los grupos anti-mineros ataquen sistemáticamente la confiabilidad de las instituciones que norman, supervisan o representan al sector minero.

Las reglas de convivencia en una sociedad están dictadas por sus instituciones. Si las instituciones no son confiables, las leyes y las autoridades que las aplican no son dignas de ser obedecidas. En esas situaciones, las protestas son vistas como necesarias, e incluso el uso de la violencia puede ser visto como justificable. La acción directa, al margen de la institucionalidad, pasa a ser percibido como la única forma de hacer oír la voz de quienes se sienten injustamente tratados por instituciones ilegítimas.

¿Cuán legítimas son las instituciones del sector minero? En el Perú no se llega a los extremos Africanos en donde los conflictos por los recursos minerales (diamantes, petróleo, etc.) asumen la forma de guerra civil, pero la escala de los conflictos anti-mineros y el uso generalizado de la violencia en ellos, indica un grado preocupante de ilegitimidad de la institucionalidad minera.

Sin referencia institucional, la población se guía por las imágenes difundidas en los medios y por las apariencias circunstanciales de los conflictos, muchos de ellas fabricadas para las cámaras, y los anti-mineros son expertos en montar escenarios para los medios. El problema se complica si consideramos la fuerte presencia de los anti-mineros en los medios radiales, en donde la población rural busca informarse, predominantemente.

Conclusiones

El estado de la legitimidad social de la minería es la referencia principal de su duración en el tiempo, de su sostenibilidad. Es decir, sin legitimidad ninguna empresa es sostenible en el largo plazo.

Con la práctica del pragmatismo transaccional –aún predominante en muchas empresas– las empresas mineras y la SNMPE han dejado que la legitimidad del sector sea erosionada a lo largo de décadas enteras, y ahora vemos en la conflictividad social las consecuencias de ese error.

Los enfoques que promueven la aplicación de estándares globales en las prácticas ambientales y sociales de las empresas e incluyen mecanismos de promoción del desarrollo regional (Responsabilidad Social Empresarial y Valor Compartido) contribuyen en alguna medida a la construcción y protección de la legitimidad social, pero no son suficientes porque no abordan el problema de la legitimidad en sus cuatros pilares.

En países como el Perú, en donde el aventurerismo político asume, en muchas ocasiones, la forma de movimiento anti-minero. Los temas referentes a dos de los cuatro pilares de la legitimidad, la imagen ética de las empresas y a la credibilidad de las instituciones de la minería, no pueden dejarse a la improvisación o al ensayo y error. Todos los cuatro pilares necesitan ser abordados en forma consistente.

El  tema de la legitimidad social de la minería y de cada una de las empresas mineras necesita un tratamiento más comprehensivo. Mientras no lo hagan, los anti-mineros van a tener amplias facilidades para la acción hostil. La responsabilidad de recuperar la legitimidad del sector la comparten las mismas empresas mineras, la SNMPE y el periodismo especializado.

 

[1] Suchman, M. (1995). Managing Legitimacy: Strategic and institutional approaches. Academy of Management Review, 20(3), 571-610.

[2] Todas las actividades económicas y sociales tienen impactos ambientales, algunos de esos impactos son locales y otros son a escala global: calentamiento global, deforestación, pérdida de la diversidad biológica, acidificación de los océanos, solo para citar algunos. Lo importante para los fines de la legitimidad es que los impactos ambientales de las actividades mineras son localmente muy visibles y tienen efectos directos concentrados sobre su entorno.