Jaime A. García Díaz
Investigador Asociado
Instituto de Estudios Internacionales
Pontificia Universidad Católica del Perú
Octubre 2020
Para Lampadia
I. Introducción
En los últimos años se viene presentando un nuevo ciclo del narcotráfico de cocaína; a nivel global determinado por el incremento de la demanda en los principales mercados de consumo y a nivel regional una reconfiguración por el lado de la oferta y el tránsito de la cocaína. Para Perú, la dinámica se acentúa más por el efecto de la pandemia del COVID-19, que lejos de afectar el tráfico ilícito de drogas, está acelerando procesos que puede tener un fuerte impacto en el país.
El actual gobierno ya está de salida y a pocos meses de terminar su mandato. El desafío de enfrentar al narcotráfico y evitar que se extienda y afecte la seguridad nacional dependerá del próximo gobierno. Sin embargo, los efectos de la pandemia en la situación sanitaria y económica del país, impone la prioridad política en esos temas y relega la amenaza del narcotráfico.
El narcotráfico en el Perú está referido a la producción y exportación de cocaína principalmente, aunque también existen otras drogas como la marihuana y en menor medida la producción de látex de opio.
El problema del narcotráfico en el Perú data desde la década de los 70/80 llegando a su máxima expresión en los 90. Desde el año 2000 en que se redujeron los cultivos de coca en Perú y se trasladaron a Colombia, se mantiene un crecimiento sostenido del narcotráfico. A la fecha se estima que en el país habría más de 60,000 hectáreas (ha) de coca con un potencial de producción de 600 toneladas (tn) de cocaína y utiliza 50,000 tn de insumos químicos, que son desviados, para la elaboración de la droga. Movilizan entre 2,000 y 2,400 millones de dólares al año.
II. Impactos del narcotráfico
El narcotráfico es una amenaza a la seguridad nacional ya que la delincuencia organizada transnacional (DOT) vinculada al tráfico de cocaína está presente y actúan en el país. Cárteles y organizaciones criminales mexicanas, colombianas, brasileras, italianas, rusas, serbias, israelíes, entre otros, adquieren la cocaína para la exportación a los mercados de consumo. Los cárteles criollos, clanes familiares y una diversidad de organizaciones criminales nacionales interactúan en todo el país. En las últimas décadas se ha “nacionalizado” el negocio de la droga, la producción de la hoja de coca ilegal, el desvío de los precursores químicos, la elaboración de las drogas cocaínicas, el trasiego de la droga a los puntos de exportación, la infiltración de los contenedores en los puertos, parte del financiamiento de las operaciones ilícitas, están en manos de organizaciones criminales nacionales.
El narcotráfico utiliza grupos armados, sicarios (extorsión, robo, secuestros) y remanentes terroristas (Sendero Luminoso en el VRAEM) para proteger su negocio ilícito. Además, la gran dimensión económica de este negocio ilícito los lleva a tratar de cooptar el Estado, de sostener una red política y social de apoyo. Así, se da la infiltración del narcotráfico en la Policía Nacional, las Fuerzas Armadas, Sistema Judicial, Congreso de la República, Gobiernos regionales y locales. También financian movimientos y partidos políticos en las regiones cocaleras y a nivel nacional. Se vinculan con otras economías ilícitas como la minería ilegal, tala ilegal y contrabando.
Además, promueven los cultivos ilícitos de coca haciendo depender a más de 60,000 familias campesinas. Promueven la microcomercialización y el consumo de drogas en los adolescentes y jóvenes. Produce fuerte impactos ambientales por la deforestación y el vertido de químicos (50,000 tn al año) en suelos y cuerpos de agua. El lavado de activos infiltra dineros que contaminan las actividades lícitas y se convierten a en una competencia desleal.
III. Dinámicas globales del tráfico ilícito de coca
Nuevas dinámicas globales influyen en el narcotráfico transnacional, éstos se adaptan muy rápidamente y toman ventaja frente a los gobiernos que la combaten que son más lentos en el diseño de estrategias, elaboración y aprobación de presupuestos, ejecución de acciones, coordinaciones interagenciales a nivel nacional e internacional, entre otros.
Incremento de la demanda de cocaína
Existe una creciente demanda global de cocaína, en los países desarrollados, principalmente en EEU y la Unión Europea, pero también en la región Brasil, Argentina, Uruguay y Chile. El incremento está determinado tanto por una mayor cantidad de consumidores como por el incremento de la pureza de cocaína que se expende en los mercados globales.
Esta mayor demanda presiona sobre la oferta de los países productores de cocaína Colombia (1,200 tn), Perú (600 tn) y Bolivia (180 tn). Los niveles de producción potencial de cocaína de los países andinos alcanzan records históricos, nunca antes vistos. Se ha más que duplicado la producción potencial de cocaína entre 2014 y 2019 de 865 tn a 1,827 tn, como se puede ver en el siguiente gráfico 1. Esta tendencia es probable que se mantenga en los próximos años.
Gráfico N° 1
Evolución de la producción potencial de cocaína en los países Andinos
(2010-2019)
Fuente: UNODC y estimaciones propias para Bolivia y Perú
Lucha contra el tráfico ilícito de drogas en Colombia
Colombia, desde el ingreso del Presidente Duque y con el firme apoyo de los EEUU, viene desplegando un gran programa de interdicción con un despliegue militar que incluye el bloqueo aeronaval de sus costas del Pacífico y Caribe (Atlántico). Estas operaciones antinarcóticos cuentan con la intervención del US Southern Command a través de la Operación Martillo. Estas iniciativas han sido reforzadas desde el inicio de la pandemia, con un despliegue operativo para controlar el Este del Pacífico y el Mar del Caribe, rutas tradicionales de la cocaína hacia el Hemisferio Norte. Efectivamente esta iniciativa de los EEUU tiene como contraparte clave principalmente a Colombia y Ecuador, así como otros países centroamericanos y caribeños, además de países europeos. El fuerte despliegue militar estadounidense ha permitido incrementar en 75% más la supervisión aérea y 65% la naval para la interdicción de drogas. 12 embarcaciones navales y 15 aeronaves están permanentemente dispuestas para el control aeronaval.
Colombia ha recibido entre 2008 y 2019 más de 5,000 millones de dólares de cooperación para lucha contra las drogas, mientras que Perú en ese mismo período recibió solo 655 millones de dólares. En el caso de Colombia además están, como se ha mencionado, las operaciones aeronavales de los EEUU en las costas colombianas del Caribe y Pacífico que suman cientos de millones de dólares adicionales.
El mayor interés de los EEUU de apoyar a Colombia se basa en los reportes de la DEA en la que confirman que el 92% de la cocaína incautada en EEUU tiene procedencia colombiana, mientras de solo 6% provendría de Perú.
Gráfico N° 2
Evolución de la cooperación antidroga de los EEUU a Perú y Colombia
(2008-2019)
Fuente: Colombia: GAO Presentation of Department of State Data Foreign Operations and related Programs GAO-19-106. For year 2019 data from CRS from International Affairs Congressional Budget Justification.
Perú: DEVIDA
Los esfuerzos de interdicción en Colombia han permitido que en 2019 incauten 440 tn de cocaína (Perú 29 tn de cocaína) y erradiquen cultivos de coca por 94,606 ha (Perú 25,526 ha). Esta fuerte presión contra el narcotráfico, a pesar de la pandemia, se mantiene en 2020 en Colombia y no en Perú. Al 31 de agosto de 2020 Colombia había erradicado 69,829 ha de coca (Perú menos de 1,500 ha) e incautado 310 tn de cocaína (Perú menos de 20 tn).
De mantenerse esta situación, el próximo gobierno podría enfrentar un nuevo efecto globo y un fuerte incremento en la reinstalación de cultivos ilícitos de coca en Perú, así como mayor presencia de organizaciones narcos. Como se puede apreciar en el siguiente gráfico 3, desde 2018 se inicia un nuevo ciclo de reducción de cultivos en Colombia y en Perú desde 2016 un incremento sostenido de los cultivos ilícitos.
Gráfico N° 3
Evolución de Cultivos de Coca en Perú y Colombia
(1988-2020)
Fuente: CNC, UNODC
Estimación propia para Perú (2018, 2019, 2020) y Colombia (2020)
Crecimiento de la demanda de cocaína en Brasil
En los últimos años, está consolidándose un nuevo eje hacia el Sur del Continente para la exportación de cocaína. Brasil es una nueva base de operaciones del narcotráfico. Se ha convertido probablemente en el primer demandante mundial de cocaína, no solo el incremento en el consumo de esta droga (segundo consumidor mundial), sino como la mayor plataforma de exportación de cocaína, aprovechando la gran infraestructura de carreteras que atraviesan todo el país y la disposición de más de 50 puertos marítimos y fluviales para la exportación de la cocaína.
Las organizaciones criminales con gran poder económico como el Primer Comando Capital (PCC), Comando Vermelho (CV), Familia del Norte (FDN) trafican la cocaína en contacto con la DOT presentes en Brasil. Además, estas organizaciones criminales brasileras se han internacionalizado y tienen presencia en Bolivia, Colombia, Perú, Paraguay, Argentina y Uruguay.
En el siguiente gráfico 4, se presenta la evolución de las incautaciones en Brasil donde se puede apreciar el fuerte incremento en los últimos años, lo que confirma esta tendencia regional que se viene consolidando.
Gráfico N° 4
Evolución de la Incautación de Cocaína en Brasil
2013-2019
Fuente: Policía Federal de Brasil
Mejoras e innovaciones en la producción de drogas cocaínicas
La dinámica del narcotráfico no solo se refiere a la búsqueda de nuevas rutas, modalidades de exportación de la droga, técnicas de camuflaje o esquemas de financiamiento. También hay una muy activa innovación en toda la cadena productiva que busca ampliar la oferta de cocaína y mejorar los rendimientos y rentabilidades.
El narcotráfico con los años ha logrado adaptar y desarrollar grandes extensiones de cultivos de coca. La coca tradicionalmente se sembraba en altitudes entre 700 y 2,000 m.s.n.m., en los Andes Orientales Amazónicos de Bolivia, Perú y Colombia. Sin embargo, el narcotráfico ha promovido la instalación de cultivos en altitudes más bajas como en Putumayo (106 m.s.n.m.), Napo (100 m.s.n.m.), Caballococha (60 m.s.n.m.), Constitución (251 m.s.n.m.), Puerto Bermúdez (250 m.s.n.m.) en Perú. Esta adaptación de la coca a pisos ecológicos más bajos, probablemente se originó con el traslado masivo de estos cultivos a Colombia en la década de los 90´s. Esta adopción de la coca amplia de forma prácticamente ilimitada las zonas potenciales de producción de coca u cocaína en toda la Amazonía.
Otra de las innovaciones tecnológicas que se han registrado es en el incremento de la productividad de los cultivos de hoja de coca. Con los años se producen mayor volumen de hoja de coca por hectárea. Si en el año 2000 se producía en promedio 1 tn/ha, la productividad actual supera 2.5 tn/ha. En zonas como los Valles de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) se alcanza hasta 4 tn/ha. Se ha evolucionado desde la instalación tradicional de 20,000 plantas por hectárea hasta 160,000 plantas por hectárea.
Además, la mejora en el uso de menor cantidad de hoja de coca para la extracción de un kilogramo de cocaína, ha permitido que el factor de conversión pase de 330 kg a 230 kg de hoja coca para producir 1 kg de cocaína en los últimos quince años. También se reporta mejoras en el uso de los insumos químicos a través del reciclaje de los mismos.
IV. Efectos sobre el narcotráfico en Perú
En Perú también el narcotráfico se dinamiza en función de los factores globales y los internos. La mayor demanda global de cocaína y la fuerte presión al narcotráfico en Colombia afectan en dos sentidos. Por un lado, una mayor presión sobre la oferta de cocaína y por lo tanto de mayores áreas de producción de cultivos de coca. Por otro lado, el tránsito de la cocaína colombiana por territorio peruano debido al menor riesgo de interdicción.
La consolidación del narcotráfico en VRAEM
En los Valles de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro, no se ha desplegado una estrategia integral de lucha contra el narcotráfico. Desde el año 2000 crecen los cultivos ilícitos y hoy en día concentra el 70% de producción de cocaína. El enfoque de intervención militar desde el 2007 ha distraído al Estado Peruano en el enfrentamiento del problema principal que es el narcotráfico. Se privilegió la lucha contra el terrorismo, desplegando una estrategia militar de control del extenso territorio con la instalación de 52 bases militares y el despliegue de 8 mil efectivos. Una estrategia onerosa que ha costado más de 4,000 millones de soles, cuyo costo beneficio ha sido claramente negativo. Hoy en día, después de 13 años de intervención no se ha logrado vencer a los remanentes de Sendero Luminoso y el narcotráfico ha crecido sostenidamente.
La presencia de la delincuencia organizada transnacional
Además de los tradicionales carteles mexicanos y colombianos, han ingresado las organizaciones criminales brasileras (PCC y CV), así como mafias serbias, israelíes, italianas y rusas. Aunque aún no se han originado fuertes enfrentamientos entre las diversas organizaciones criminales como en México, Colombia o Brasil, no se debe descartar ese comportamiento en un próximo futuro si se deja avanzar al narcotráfico en Perú. Los principales mercados de exportación de la DOT son Europa, Brasil, Argentina, Chile y Uruguay para el consumo y para el tránsito hacia Europa, EEUU, Oceanía y Asia.
Incautación de cocaína
Los niveles de incautación de cocaína, frente al potencial de producción de cocaína siguen siendo históricamente mínimo. Evidentemente hay un problema estructural en la Policía Antidrogas (DIRANDRO) que no se ha podido superar para obtener logros más satisfactorios. La incautación de solo 26 tn de cocaína en 2019, contrasta contra las 433 tn de incautación en Colombia, las 105 tn en Brasil, más de 70 tn en Ecuador, 31 tn en Costa Rica.
Gráfico N° 5
Evolución de la producción potencial y la incautación de cocaína
2000-2019
Fuente: UNODC y estimación propia
Los problemas estructurales tienen un conjunto de factores: recursos económicos insuficientes, rotación de la alta dirección, insuficiente labor de inteligencia e investigación, corrupción de malos elementos. En el caso de los puertos marítimos probablemente la principal ruta de salida de la cocaína, los niveles de incautación son mínimos, pese a los esfuerzos de los grupos de tarea instalados en los principales puertos, existen restricciones para una labor más efectiva.
Gastos gubernamentales en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas
A partir del 2008 y con mayor importancia desde el 2012 el Gobierno de Perú ha destinado recursos presupuestales que en promedio en los últimos cinco años ha estado en alrededor de los S/. 640 millones al año. Sin duda, la asignación de estos recursos presupuestales, en un país que aún tiene serias carencias sociales, es un compromiso interno para evitar que el narcotráfico se convierta en un serio problema de seguridad nacional, pero también externo con la comunidad internacional para demostrar la responsabilidad compartida que el Perú asume.
Gráfico N° 6
Gastos Gubernamentales Directos en la Lucha contra las Drogas
(Millones de Soles)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Hoy en día la mayor parte del financiamiento de la lucha antidroga se hace con recursos nacionales a diferencia del pasado que lo financiaba la cooperación internacional. Los recursos públicos han crecido de S/. 53 millones en 2001 a S/. 693 millones en 2017. Lamentablemente en los últimos tres años ha disminuido a S/. 603 millones en 2020 mientras que el narcotráfico sigue creciendo y moviliza US$ 2,400 millones anuales. La situación fiscal post pandemia a partir del 2021 va a ser muy delicada y se requerirán ajustes presupuestales en todo el Estado. Se corre el riesgo que se recorten los recursos para la lucha antidroga lo que complicaría mucho más la situación actual.
Efectos de la Pandemia del COVID-19 en el tráfico ilícito de drogas
Las medidas adoptadas por el gobierno para enfrentar la pandemia, sobre todo el aislamiento social impuesto de marzo a junio del presente año, ha generado un fuerte impacto en la economía nacional. La dinámica del narcotráfico también se vio afectada temporalmente. La inmovilización social y el despliegue de las fuerzas de seguridad por todo el territorio nacional con el control de carreteras, para velar por el cumplimiento de las medidas gubernamentales, trajo consigo que también se redujera la actividad del tráfico ilícito de drogas, debido a la dificultad del desvío de los insumos químicos hacia los valles cocaleros, al abandono de los campos cocaleros por parte de los campesinos y la dificultad en el trasiego de la droga. Esta situación se evidenció en la caída de pecios de la hoja de coca en 50%, de la pasta básica de cocaína en 27% y de la cocaína en 25%.
La erradicación de cultivos ilícitos de coca fue suspendida desde marzo y al mes de septiembre solo se ha erradicado menos de 1,500 hectáreas. Bolivia también suspendió la erradicación, mientras que Colombia la mantuvo como se ha indicado anteriormente.
No obstante, es claro que este era un cambio coyuntural y no estructural, y que en la medida en que el país iba recuperando su actividad económica, el narcotráfico también retomaría su accionar, como de hecho lo viene haciendo.
Pero los impactos de la pandemia proyectan un nuevo escenario para el narcotráfico. La fuerte pérdida de empleos, la caída de ingresos de las familias va a presionar a un sector vulnerable de la población para ingresar a las economías ilegales. En el caso del narcotráfico están las actividades del cultivo de la hoja de coca, el desvío de los insumos químicos, el trasiego de la droga y la microcomercialización. Como se ha indicado el impacto de la pandemia en las cuentas fiscales del Estado también puede significar menores presupuestos en el próximo futuro para la lucha contra el narcotráfico.
La erradicación de cultivos de coca
La erradicación manual de cultivos de coca ilícita ha sido quizás el principal componente de la estrategia antidroga del Perú que ha logrado, en alguna medida contener un mayor avance del narcotráfico, y evitar como en el caso de Colombia que hace dos años alcanzó 200,000 hectáreas de coca.
A partir del 2012 el Gobierno de Perú financia con recursos propios los programas de erradicación, antes de esa fecha eran financiados casi en un 100% por los EEUU. Perú proveyó financiamiento creciente, hasta batir el record histórico de erradicación en 2015 de 35,800 hectáreas y lograr una reducción de cultivos de coca. Lamentablemente en los años siguientes se redujo el financiamiento, se redujo las áreas erradicadas y se incrementaron los cultivos ilícitos de coca.
Gráfico N° 7
Evolución de la incautación de insumos químicos
(2011-2019)
Fuente: DEVIDA – * Estimación propia
La meta de la erradicación de acuerdo a la estrategia antidrogas 2017-2021 es de 25,000 hectáreas anuales que se ha venido cumpliendo. Pero el año 2020 habrá una fuerte caída de la erradicación. A la fecha se han erradicado alrededor de 1,500 hectáreas. Aunque se ha anunciado que se retoma la erradicación de cultivos, en el mejor de los casos se podría proyectar erradicar alrededor de 5,000 hectáreas hasta el fin del año, la menor de los últimos 20 años.
La muy reducida área de erradicación y el no ingreso a erradicar al VRAEM, lamentablemente traerá consigo un fuerte crecimiento de los cultivos de coca y la producción potencial de cocaína en Perú en 2020.
Evolución de los cultivos de coca
Como se puede apreciar en el gráfico 8, Perú viene creciendo en forma sostenida en el área de cultivo de coca desde 2015. Las estimaciones son propias para el año 2018, 2019 y 2020. Por los efectos de la suspensión de la erradicación de cultivos de coca, debido a la pandemia, el incremento del cultivos en 2020 será muy significativo. Más aun por factores externos que la sustentan, tanto por el lado de una mayor demanda mundial de cocaína, así como el desplazamiento previsible de cultivos de coca de Colombia a Perú (efecto globo) por la potente interdicción y erradicación de cultivos en Colombia.
Perú tendría la mayor área de cultivo de coca de los últimos 20 años. Pero además si consideramos las mejoras que ha impuesto en narcotráfico en la productividad tn/ha de hoja de coca, así como la mejora en los rendimientos para la conversión de la hoja de coca en cocaína, el potencial de producción de cocaína para el año 2020 se ubicaría en alrededor de 610 toneladas de cocaína.
Gráfico N° 8
Evolución de los cultivos de coca
(2001-2020)
Fuente: DEVIDA – * Estimación propia
V. Escenario para el próximo gobierno
La tendencia del 2020 es probable que se mantenga por lo menos en 2021, es decir crecimiento de los cultivos ilícitos y de la producción potencial de la cocaína. El 2021 es un año electoral y de transición hacia un nuevo gobierno. La atención de la opinión pública y la política está centrada en el tema sanitario y económico. No habrá debate electoral en torno al narcotráfico.
Los factores que han llevado a un nuevo crecimiento del narcotráfico en el Perú van a persistir en los próximos años. Principalmente la demanda global y la fuerte presión del gobierno colombiano y estadounidense al tráfico ilícito de drogas en Colombia.
El financiamiento de la lucha antidrogas también puede ser relegado frente al extraordinario déficit fiscal que se deberá enfrentar los próximos años. La reducción del gasto fiscal para equilibrar el déficit es una necesidad para sostener el equilibrio macroeconómico.
Esta es una situación muy delicada, dejar crecer al narcotráfico en Perú hará mucho más difícil enfrentarlo cuando se tome real cuenta de la amenaza que constituye a la seguridad y gobernabilidad del país.
VI. Recomendaciones de política contra el narcotráfico
Hay experiencias exitosas como la reducción de cultivos ilícitos en el Alto Huallaga, particularmente en San Martín, también la liberación del valle del Monzón en manos de los remanentes terroristas y el narcotráfico. El acercamiento a las comunidades en el VRAEM y su participación en los programas de desarrollo en los últimos años también son auspiciosos.
En los próximos cinco años, es factible reducir la presencia del narcotráfico, de la producción de cocaína y del área de cultivos de coca a través de una estrategia integral y sostenible. De esta manera se reduciría las amenazas existentes y se incorporan grandes poblaciones dependientes del narcotráfico a la economía lícita. De no hacerlo podríamos devenir en un narcoestado en el mediano plazo.
El objetivo debe ser frenar el avance del narcotráfico en un primer momento y luego reducir su presencia y efectos nocivos descritos. Por ser un problema interdisciplinario y transversal requiere en primer lugar el convencimiento y el liderazgo político para decidir, financiar, implementar y hacer un seguimiento a la estrategia antidroga. Además, se requiere un mecanismo de coordinación interagencial efectiva que complemente las acciones y esfuerzos sectoriales y de los distintos niveles de gobierno.
Las experiencias exitosas mencionadas aportan dos lecciones. La primera que se requiere una intervención integral con erradicación de cultivos, programa de desarrollo alternativo inmediato y oportuno, y el despliegue de la intervención del resto de sectores del Estado para sostenibilidad de largo plazo de la intervención. La segunda es que los programas o componentes de intervención tienen que ser nacionales y no focalizados, en particular la erradicación de cultivos no debe dejar ámbitos cocaleros sin erradicar (en particular el VRAEM) para evitar el efecto globo.
Priorizar las labores de inteligencia e investigación criminal para incrementar sustancialmente las incautaciones de drogas e insumos químicos, la desarticulación de las organizaciones criminales, así como impedir el financiamiento del narcotráfico y las operaciones de lavado de activos. De la misma manera la judicialización efectiva de los ilícitos con el Ministerio Público y Poder Judicial.
Como se ha indicado, en el corto plazo los programas de desarrollo alternativo son una respuesta rápida del Estado para apoyar a los campesinos cocaleros que han sido erradicados para que abandonen los cultivos ilícitos y tengan la oportunidad de desarrollar actividades económicas lícitas. Es un subsidio del Estado para que los cocaleros transiten a la legalidad. Pero se requiere que todos los sectores del Estado intervengan en la recuperación del territorio: seguridad, salud, educación, programas sociales, sectores productivos, desarrollo vial y de comunicaciones, entre otros. La intervención integral del Estados le va a dar la sostenibilidad en el largo plazo de los cambios.
El tercer componente es Prevención y Tratamiento, con el fin de reducir la creciente demanda de drogas, especial por parte de la adolescencia y juventud. Los programas de comunicación y educación con la participación de gobiernos locales y regionales son clave. Respecto al tratamiento, es necesario cubrir el gran déficit de atención a la drogadicción. El Estrado debe propiciar la participación de la sociedad civil e instituciones privadas para este esfuerzo.
Finalmente, en el frente externo, Perú debe asumir un liderazgo en los foros internacionales para convocar a la comunidad internacional para enfrentar el narcotráfico con el principio de “responsabilidad compartida”. Lampadia
Para determinar la tasa de interés anual que cobrarán las ESF para el Programa Reactiva Perú se consideran los siguientes cinco componentes:
