Últimamente, he visto varias publicaciones y exposiciones que afirman que, si queremos tener una mente abierta y no ser represivos, debemos celebrar los conflictos mineros y tomarlos como una oportunidad de cambio social positivo. Afirman que, si no aceptamos a los conflictos mineros como algo positivo, somos insensibles ante las brechas sociales, supuestas causas de los conflictos, y estamos faltando el respecto al derecho de las personas a protestar libremente. La realidad es que esta idea, del conflicto como oportunidad para el cambio social, es elitista hacia la población rural y poco realista hacia las consecuencias de los conflictos.

El conflicto es una actividad compleja, difícil, costosa y peligrosa para quien la realiza. Sufren los involucrados y, muchas veces, sufren aún más sus esposas, hijos, y demás familiares. Para quienes capitalizan con los conflictos, obteniendo riqueza, prestigio social, o beneficios políticos, estos son costos colaterales necesarios para su progreso personal o político. Para la mayoría de los involucrados en los conflictos, estos son costos reales que afectan a todos, pero que benefician sólo a unos pocos. No debe sorprendernos que estos últimos justifiquen sus intereses presentando los conflictos como positivos para el bien común.

Los entusiastas de los conflictos podrían argüir que, si los conflictos tienen costos y riesgos, ¿por qué la población se involucra en ellos? En realidad, la población solo se involucra en un conflicto cuando asume que no tienen otra opción, cuando cree que la sociedad no le ofrece ningún otro camino, sea para defender sus condiciones de vida o para obtener un beneficio económico de las empresas mineras o del gobierno.

La habilidad de los promotores de conflictos sociales consiste justamente en convencer a la población local que involucrarse en un conflicto social es la mejor o la única forma de defender su dignidad y sus condiciones de vida, y abrirse una ruta de progreso. Es decir, la habilidad de los promotores de los conflictos está en manipular las creencias de la población, llamado por ellos de imaginario colectivo, inventando o exagerando los riesgos ambientales, como en Tía María y Cajamarca, o promoviendo y legitimando acciones violentas de extracción rentas como en Las Bambas. Lo que se observa en los cientos de conflictos mineros que ocurren en Perú, sean pequeños o grandes, es una combinación de temores ambientales, expectativas de extracción de rentas e intereses políticos como las reales motivaciones, detrás de los discursos cargados de acusaciones y resentimientos.

Quienes promueven o se entusiasman con los conflictos pueden estar ligados a sus beneficios, pero no a sus costos. Los promotores de los conflictos se han vuelto alcaldes, gobernadores y congresistas, o han hecho buenos negocios, y quienes se movilizaron en los conflictos han perdido muchos días de trabajo y han pasado por riesgos y momentos muy difíciles.

Aunque no lo digan en forma explícita, muchos creen que, más allá de sus costos, si la población logra sacar alguna ventaja de las empresas mineras por medio de los conflictos, entonces los conflictos se justifican. La población es pobre, las empresas son ricas, entonces si logran que las empresas les entreguen parte de su riqueza, aunque sea bajo la amenaza de acciones violentas, la sociedad peruana se haría menos desigual. En esa lógica, si con la extorción se logra la redistribución, entonces los conflictos tienen un efecto positivo sobre la desigualdad. Los que piensan así dicen que los conflictos no son negativos sino oportunidades de cambio social positivo (reducción de la desigualdad), y por ello deben ser motivo de celebración. Desde esta visión, los conflictos son una oportunidad y una manera adecuada para avanzar hacia un mayor grado de distribución de rentas y empoderamiento para las comunidades en el entorno de las actividades mineras. Este interés político opaca su visión para entender lo que sucede en la realidad.

Usar los conflictos sociales como oportunidades de transformación social tiene varios problemas:

1-Se basan en la manipulación.  En la mayoría de los casos, para inducir a la población a asumir los costos y riesgos de movilizarse en un conflicto, se requiere asustarla exagerando algún daño real o propagando rumores sobre algún daño catastrófico en sus medios de vida, especialmente respecto el agua, y/o la presentación de alguna reivindicación económica muy significativa (pedir millones al gobierno o a la empresa minera). Las personas, que no son activistas anti-mineros, no interrumpen sus labores diarias para involucrarse en un conflicto si no tienen un motivo dramático. Los promotores de los conflictos, entonces, necesitan construir esa justificación dramática. Para ello, trabajan en forma complementaria con algunas organizaciones anti-mineras que se encargan de elaborar estudios “técnicos” que den apariencia de seriedad y credibilidad a los rumores, y así fortalecen la propagación de los temores. Para reforzar las apariencias, es común que las organizaciones anti-mineras difundan testimonios de algunos individuos “agraviados”, seleccionados, para incrementar el impacto emocional.

2-Se alimentan de la impunidad. Los conflictos mineros, tal como se realizan actualmente, incluyen la violación de derechos ajenos (empresas y otros grupos de la población) y el uso de violencia no armada (bloqueo de pistas, destrucción de maquinaria, incendios, etc.). Para hacerlo, los promotores de los conflictos buscan alejar la presencia de los organismos encargados de defender el Estado de Derecho (policía, fiscalía, jueces, etc.), y crear “zonas liberadas” de la presencia del Estado. Así ellos generan las condiciones para imponer sus propias reglas sociales y para hacer uso de la violencia impunemente. Los pacíficos son más del 95% de los manifestantes, y los violentos no pasan de una pequeña, muy pequeña, minoría. El problema es que esa pequeña minoría puede hacer daños inmensos en poco tiempo y la movilización crea el contexto para la acción de la minoría violenta. En los últimos años, ningún actor que llevó a cabo acciones de violencia en los conflictos sociales fue condenado, alimentando la idea de la impunidad para la violencia.

3-Desperdician el canon. Mientras la población está involucrada en conflictos con las empresas mineras, el canon minero, es decir, el aporte del 15% de las ganancias de las empresas mineras, entregada a las regiones y municipios para su desarrollo, es mal utilizado o literalmente saqueado por autoridades locales, disminuyendo así su efectividad en la creación de las condiciones para que el desarrollo regional sea más inclusivo. Mientras la minería entregaba a Cajamarca S/.4.440 millones para su desarrollo, los recursos eran robados o mal utilizados y la región marchaba hacia el último puesto, en cuanto a tasa de pobreza nacional. ¿Qué han hecho las autoridades Cajamarquinas con el canon? En la práctica, la conflictividad minera ha facilitado la acción de las autoridades corruptas. Distraídos con los conflictos, y en medio de un discurso de polarización social, nadie supervisó el uso de los miles de millones del canon. Para los líderes corruptos de Cajamarca, los conflictos sociales representaron una gran oportunidad de cambio.

4-Alimentan la cultura de la extorsión. En países, como el Perú, en que el Estado tiene serias limitaciones para garantizar el imperio de la ley, la extorsión es un fenómeno común (las ciudades de la costa norte del Perú dan una idea de los niveles a que puede llegar la extorción). La creación de un ambiente de conflictividad en el entorno de la minería favorece que algunos grupos se dediquen a la extorsión, es decir, a la creación de conflictos con el propósito de obligar a las empresas a entregarles beneficios especiales como requisito para seguir operando. ¿Por qué los entusiastas de los conflictos evitan o minimizan hablar de la cultura de la extorsión en la conflictividad minera? Sería bueno contar con un estudio serio sobre qué proporción de los conflictos mineros se deben al temor ambiental y a las iniciativas de extorsión. Los resultados pueden ser sorprendentes. El caso reciente de Las Bambas es MUY evidente, pero los entusiastas de los conflictos evitan tocar el tema. Para los extorsionadores, los conflictos representan su mejor oportunidad.

5-Son barreras al desarrollo regional. Solo los anti-mineros celebran la paralización de los proyectos mineros y el freno al desarrollo regional. Sin embargo, es mucho más amplio el universo de quienes no entienden como la conflictividad frena el desarrollo regional. Expliquemos un poco. La mejor manera para dinamizar el desarrollo regional es la conformación de una alianza estratégica entre las empresas mineras, las autoridades y empresarios locales, los productores rurales y las universidades. Con una alianza así podrían evitar la corrupción y orientar los miles de millones de soles del canon, generado por la minería, para realizar las obras prioritarias para el desarrollo regional. La conflictividad frena o mata la inversión minera, afecta su rol como dinamizador de la economía regional, reduce o anula el canon minero, limita el beneficio social de la minería a sectores minoritarios y bloquea la posibilidad de establecer una alianza estratégica entre los actores que pueden motorizar el desarrollo regional.

6-Distorsionan el debate. El conflicto legitima agravios que están exagerados o que no se encuentran técnicamente sustentados. Amplios segmentos de la población creen que tendrán afectaciones dramáticas como resultado de las actividades mineras, ese temor puede ser reducido con acuerdos entre las empresas, el estado y la población. Un acuerdo beneficioso para los actores involucrados implica que las empresas mineras compensen adecuadamente las afectaciones que pudieran sufrir sectores de la población, y que el Estado opere como monitor y garante. Para ello se requiere que el sistema de monitoreo sea confiable y capaz de hacer una estimación realista de dichas afectaciones. Si se cree que la minería acabará con la agricultura, envenenará el agua, o afectará toda una cuenca, es imposible que el compromiso de las empresas mineras pueda verse como suficiente, y así se destruyen las posibilidades de llegar a acuerdos duraderos entre empresas y comunidades.

7-Generan zonas de radicalización política. Los conflictos generan condiciones ideales para que las corrientes políticas anti-sistema desplieguen su narrativa. Cuando ocurre un conflicto sus promotores y aliados surgen como voceros calificados y logran acceso gratis a los medios de comunicación para así desplegar una campaña en contra de la minería, promover sus ideologías anti-democráticas, obtener reconocimiento personal, y acceder a puestos públicos. Los resultados de las elecciones nacionales muestran que, en aquellas zonas en que ha habido conflictos mineros, los grupos radicales han obtenido alta votación y tienen una influencia mayor que donde no hubo conflictos. No hay dudas de que los conflictos son oportunidades para quienes quieren cambiar el Perú hacia un régimen autoritario.  Pregunto a los entusiastas de los conflictos, ¿es ese el cambio social que ellos tienen en mente cuando dicen que los conflictos son oportunidades?

Esta lista ilustra el tipo de cambio social que los conflictos provocan, y para hacer pensar a quienes, por interés o por ingenuidad, han asumido que los conflictos son oportunidades de cambio social positivo. No hay dudas de que los conflictos generan cambios sociales, pero la experiencia no indica que esos cambios sean positivos.

Hay, además, algunas preguntas de ética social que necesitan respuestas.

• ¿Por qué creen algunos que la población rural debe progresar vía la conflictividad, y que no le corresponde hacerlo en forma pacífica, como sucede con la mayoría de la población urbana? ¿Creen que los ciudadanos rurales son de segunda categoría?
• ¿Es moralmente adecuado poner en juego las limitadas fuentes de desarrollo de la población rural para que un grupo pequeño se beneficie económica o políticamente, con la justificación de empoderar a la minoría interesada en la conflictividad?
• ¿Por qué contribuir al crecimiento de la extracción de rentas vía conflictos, es decir a la ampliación de la cultura de la extorsión, que beneficia solo a grupos minoritarios y perjudica a rodos los demás, en vez de promover un desarrollo regional inclusivo, institucionalmente ordenado y bajo el imperio de la ley?
• ¿Por qué defender la impunidad de quienes cometen actos de violencia, en vez de condenar a la violencia para así separar la paja del trigo y permitir que los ciudadanos pacíficos puedan manifestarse libremente?

Y para que no digan que estamos hablando en abstracto, quisiera que los entusiastas de los conflictos respondan: ¿Cuál región del Perú ha logrado cambios sociales positivos y ha abiertos caminos de desarrollo compartido en base a los conflictos sociales?

Los conflictos sociales son problemas, y sus consecuencias son negativas, especialmente para la población de las regiones mineras. En vez de celebrarlos, como si fueran oportunidades, lo que hay que hacer fortalecer el marco institucional para que las soluciones sean favorables a la sociedad en su conjunto y no solo a los aventureros y a grupos minoritarios de la población local. Es fortaleciendo el marco institucional y canalizando productivamente los recursos creados por la minería que generaremos verdaderas oportunidades para hacer cambios sociales positivos socialmente amplios y durables. Lampadia

Los conflictos mineros, o los conflictos sociales ligados a la minería, son conflictos políticos prolongados. ¿Qué quiere decir esto? Dos cosas:

1) En los conflictos mineros los intereses políticos de algunos actores (los grupos anti-mineros y los gobiernos nacionales, regionales y locales) definen la naturaleza del conflicto, por encima de los intereses de la sociedad local y de las empresas mineras. Esto implica que los temas ambientales, parte fundamental del discurso de los anti-mineros, sean usados en función de los objetivos políticos de esos actores. Quiere decir también que los conflictos no son exclusivamente locales, sino que son parte de las disputas políticas del país, e incluso de corrientes ideológicas globales en Europa y Norte América.

2) El carácter prolongado de los conflictos mineros nos indica que ellos van subsistir por un largo tiempo, es decir, muchos años. Como los actores que promueven los conflictos no van desaparecer, los conflictos van continuar mientras sea lucrativo promoverlos. Solo desaparecerán cuando las condiciones del país los inviabilice.[ii]

Los Mecanismos de Cambio. 

Para que la conflictividad comience a disminuir es fundamental que los actores interesados en el desarrollo compartido entre el sector extractivo y los demás sectores construyan una serie de Mecanismos de Cambio, mecanismos que vayan disminuyendo gradualmente la rentabilidad económica y política de los conflictos (ver lista abajo en la columna de la izquierda). Los Agentes de Cambio tienen que construir a nivel local y nacional los mecanismos que permitan a la sociedad defender sus intereses ante la labor depredadora de los generadores de conflicto (Elinor Ostrom, premio Nobel 2009, explica muy bien la necesidad de las sociedades de controlar a los depredadores para proteger sus recursos).[iii]

Esos Mecanismos de Cambio han sido pensados en función de las causas de fondo de la conflictividad social y requieren ser utilizados en forma combinada.

Lo que sigue es una descripción muy breve de las características de cada uno de esos posibles Mecanismos de Cambio. Las experiencias particulares pueden llevar a que algunas personas deseen adicionar otros mecanismos o expresar éstos de una forma distinta.[iv]

Visibilizar los beneficios regionales de la minería: Los recursos generados por la minería, como el canon, son utilizados en obras que efectivamente dinamizan el desarrollo y la población debe estar bien informada de su impacto y origen. Además, los impactos de la minería en la generación de empleos y dinamización de la economía local están cuantificados y deben ser expuestos de manera que se entiendan claramente.

Actores locales que expresen una narrativa pro-desarrollo: Los líderes de opinión locales deben ser empoderados para están claros sobre cómo la minería dinamiza y puede dinamizar la economía local, y saber qué responder a la narrativa conflictiva de los grupos anti-mineros. En los eventos públicos, los líderes de opinión locales deben ser capaces de polemizar con los anti-mineros y rebatir sus falacias con argumentos claros, creíbles y fundamentados en casos reales.

Instituciones locales pro-desarrollo compartido: Los colegios profesionales, cámaras de comercio, universidades, ONG de desarrollo, municipalidades, etc., deben discutir y arribar a una visión de futuro positiva para sus regiones y localidades y tener ideas prácticas de cómo usar los recursos generados por la minería (canon, otros impuestos, obras de infraestructura, proyectos de desarrollo, etc.) hacia la realización de esa visión.

Imperio de la ley en el país, y en especial en la regiones mineras: El Estado debe tomar las medidas para acabar con la violencia y la impunidad en las regiones mineras. Quienes cometen actos de violencia deben ser retirados de las calles. Mientras persista la violencia y la impunidad en las zonas mineras la minería no será viable. El respeto a las leyes y a los derechos ciudadanos es indispensable para cualquier solución a la conflictividad.

Nuevas prácticas sociales, ambientales y de reporte: Las empresas mineras deben mejorar sus prácticas sociales priorizando sus objetivos de largo plazo sobre sus urgencias operativas (tarea difícil, pero no imposible), haciendo de su legitimidad en las sociedades locales un objetivo central, superando el dominio de lo operacional sobre la legitimidad, abandonando prácticas sociales paternalistas y trabajando en función a construir una coalición social, en su entorno, que apueste por la minería como uno de los motores de su desarrollo.

Incidencia sobre el marco institucional de la minería: En el marco legal e institucional se juegan intereses clave de la minería, y los grupos anti-mineros dan una gran prioridad a la incidencia política e institucional. Ese es un campo que no puede quedar desatendido o los promotores de la conflictividad utilizarán la debilidad institucional a su favor (aún más de lo que hacen hoy). Actualmente, los anti-mineros quieren fragmentar el sistema jurídico del país a través del enfoque de “Justicia Intercultural”. Si ello sucediera, se crearían zonas aisladas del Estado de Derecho, legalizando el dominio autoritario de los anti-mineros.

Ejemplos de pasivos mineros recuperados: Los incontables pasivos mineros dañan el ambiente y la confianza de la población en la posibilidad de una minería responsable. La recuperación de esos pasivos permitirá que la minería recupere credibilidad con las poblaciones como actividad ambientalmente responsable.

Ejemplos de activos mineros desarrollados: La empresas mineras modernas han desarrollado activos mineros muy importantes, que lamentablemente no se han difundido suficientemente. Como ejemplo de estos activos tenemos el Bosque de Huarmey creado por  Antamina, en Ancash, el reservorio de agua para uso no minero en lo que fue el tajo San José y el reservorio de Chailhuagón, ambos construidos por Yanacocha, en Cajamarca, la estación de aves migratorias en la Bahía de Ite, de Southern, en Moquegua, entre otros.

Medios de comunicación pro-minería sostenible: La hegemonía  mediática de los anti-mineros, especialmente en las radios y otros medios locales, debe ser superada. El bombardeo permanente de rumores y mensajes hostiles a las empresas mineras, a la minería, a la institucionalidad democrática y a la economía de mercado necesitan ser neutralizados para que la población pueda pensar libremente, sin manipulaciones ideológicas, en su propio desarrollo. Los recientes resultados electorales presidenciales, en las zonas involucradas en conflictos mineros evidencian las consecuencias políticas negativas de esa hegemonía.

Instituciones públicas mejor legitimadas: Las instituciones públicas responsables de la minería (MEM, MINAM, ANA, etc.) necesitan mejorar significativamente su credibilidad, en especial ante los líderes de opinión. Cuando los anti-mineros descalifican esas instituciones públicas ellas deben ser capaces de afirmar la independencia, responsabilidad y solvencia técnica de su accionar y de sus resoluciones: aprobaciones de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), o reportes de calidad de agua. Dejar a las empresas el rol de defender las resoluciones del Estado crea la sensación de captura corporativa de las instituciones públicas ante el público y la población local, y que esas instituciones están ocultando algo.

Un gobierno nacional que sepa desactivar conflictos: El Estado debe asumir su responsabilidad de prevenir los conflictos y crear las condiciones in situ para que los actores locales lleguen a acuerdos del tipo ganar-ganar. El gobierno deberá crear las condiciones para que los conflictos se resuelvan antes que escalen o se multipliquen. Debe brindar soporte al proceso de acuerdos siendo fedatario del cumplimiento de los mismos y brindando asesoría a las comunidades respecto a los verdaderos alcances e implicancias de los acuerdos. Así mismo, debe cumplir escrupulosamente sus propios compromisos, contrariamente a los mil incumplimientos que se han usado para justificar y agudizar los conflictos.

Ese conjunto de Mecanismos de Cambios, adaptados a las condiciones específicas de cada región del Perú, van permitir la reducción de la conflictividad en forma sistemática. Una vez que se implementen, se debería organizar un proceso de intercambio de experiencias para recoger las mejores prácticas e identificar errores a corregir.   

Las condiciones de Sostenibilidad

Como ya lo han explicado muchos estudiosos del tema, la conflictividad se reducirá dramáticamente, o desaparecerá, cuando las condiciones legales, institucionales y políticas del país hayan sido adecuadamente renovadas. Cuando sea así, podremos tener minería como sucede en Botsuana, Australia, Canadá, Noruega, etc. sin conflictos sociales destructivos ni ideologización de la población rural.

Las diez Condiciones de Sostenibilidad de la minería funcionarán como objetivos de largo plazo que debemos avanzar desde ahora. Igual que los Mecanismos de Cambio, esas Condiciones de Sostenibilidad son sinérgicas entre sí, es decir, deben ocurrir en forma simultánea. La forma de alcanzarlos es operando sobre los Mecanismos de Cambio.

Marco legal e institucional de la minería legitimado: Con un marco legal e institucional adecuado y legitimado los formadores de opinión, los medios de comunicación y los líderes políticos tendrán confianza en sus reportes, diagnósticos y resoluciones, y la ciudadanía tendrá más confianza de que el Estado está efectivamente protegiendo sus derechos y expectativas, y los rumores contra la minería perderán credibilidad. La institucionalidad minera debe ser la próxima isla de excelencia a construir en el país, junto al BCR y el MEF.

Opinión pública nacional pro-desarrollo con minería: Una opinión pública nacional que sea favorable a la minería como motor del desarrollo jugará un papel fundamental en la reducción de la influencia política de los anti-mineros y en su capacidad de generar costos políticos, y así forzar a los gobiernos nacionales a claudicar en sus responsabilidades; por temor a una opinión pública contraria. El principal eje estratégico del accionar de los anti-mineros, la generación de costos políticos a los gobiernos, estará así neutralizado.

Hegemonía regional pro-desarrollo con minería: Con el establecimiento de un consenso entre los principales líderes e instituciones regionales sobre el papel de la minería en el desarrollo regional, las empresas y la población podrán construir sinergias con la minería, y los grupos anti-mineros tendrán dificultad para generar una polarización social que les beneficie. En esas condiciones será mucho más difícil, sino imposible, escalar los conflictos.

Políticas de buen uso de los recursos de la minería: Con políticas de buen uso de los recursos mineros, en obras que viabilizan el desarrollo regional y servicios que mejoran la calidad de vida de la población y con mecanismos efectivos de supervisión para prevenir la corrupción y el desperdicio, los beneficios de la minería se harán visibles para la población, y la narrativa anti-minera tendrá dificultad para se propagar localmente.

Minería integrada a las economía locales: Con la minería integrada a las cadenas de valor de la región, al estilo de “valor compartido” de Michael Porter, el impacto de la minería en la dinamización económica también se vuelve un factor de diversificación de las economías locales. Así, los segmentos de la población de diversos sectores económicos estarán claros sobre los beneficios de la minería y la defenderán ante posibles ataques de grupos radicales.

Prácticas sociales y ambientales consolidadas: un mejoramiento cualitativo de las prácticas sociales y ambientales de las empresas mineras reducirá los micro-conflictos y los eventos transaccionales (negociaciones para mitigar impactos y resolver conflictos con grupos de la población), incrementar la confianza de la población en las empresas mineras y reducir la credibilidad de los rumores de los grupos anti-mineros. Se debe abandonar la supeditación de la estrategia social de las empresas a los requerimientos operativos de corto plazo.

Narrativas pro-desarrollo en la cultura pública: Las narrativas favorables al desarrollo han derrotado las narrativas del resentimiento social y la conflictividad. La naturaleza interesada de los anti-mineros ha quedado clara para la población. Las campañas de los anti-mineros y sus aliados encuentran una resistencia espontanea en la población, especialmente en los jóvenes y sectores educados que quieren abrirse nuevas posibilidades de futuro.

Aportes de la minería al Perú son reconocidos: Los miles de millones de dólares que la minería aporta en impuestos, al ser aplicados correctamente y sin corrupción, visibiliza la contribución de la minería al desarrollo del Perú. Los gobernantes, los líderes políticos y las instituciones del país reconocen públicamente dicha contribución dándole reconocimiento oficial y neutralizando los discursos anti-mineros.

Tecnologías competitivas y amigables al ambiente: haciendo un uso extensivo de las tecnologías más avanzadas y de los enfoques de sostenibilidad ambiental, la actividad minera peruana se vuelve más atractiva en los mercados globales, atrayendo al país a los grupos más avanzados, responsables e innovadores, alineados con las tendencias del futuro.

Sistemas transparentes de reporte en minería: Las empresas mineras han mejorado la transparencia de los reportes ambientales, tecnológicos, sociales y fiscales logrando el reconocimiento de las instituciones oficiales del país e internacionales. Ese reconocimiento opera como un escudo de protección de la imagen de las empresas mineras que operan en Perú ante campañas negativas de los anti-mineros locales y/o extranjeros.

Una vez que estas condiciones estén instaladas la minería tendrá asegurada su presente y su futuro, y la población podrá ver en sus recursos naturales una bendición, una forma de disponer de recursos para cerrar la brecha de infraestructura del país sin tener que recurrir al endeudamiento internacional masivo.

Conclusiones

El principal agente con capacidad para que disparar ese proceso es el nuevo gobierno. Su decisión política será decisiva. La configuración política del país (ejecutivo, legislativo y opinión pública) es potencialmente favorable para una iniciativa de reactivación minera. Con la legitimidad de una elección reciente, el nuevo gobierno está en condiciones de desplegar una estrategia, combinando los elementos aquí expuestos con otros que considere necesario, hacer los ajustes institucionales requeridos, y convocar a las empresas, instituciones ligadas a la minería, y a los políticos locales para poner en marcha experiencias que ilustren al país sobre como reabrir las puertas del desarrollo nacional impulsado por la minería.

La oportunidad y la responsabilidad están principalmente en el Palacio de Pizarro. La responsabilidad y los resultados reales perdurarán todo el mandato y podrán ser parte del legado de este gobierno. La ventana de oportunidad durará unos pocos meses, a lo máximo un año. No hay tiempo que perder!!

Lampadia

La idea de que la minería es una actividad pasajera no tiene sustento. Con los avances tecnológicos las reservas minerales pueden ser aprovechadas por siglos. La industrialización de China, de India, y después de África va expandir la demanda de metales. En los próximos 35 años el Perú tendrá una ventana de oportunidad segura para hacer de la minería una palanca de su desarrollo. Si somos suficientemente hábiles, podemos hacer que los recursos poli-metálicos del Perú sirvan para dinamizar las economías regionales, construir infraestructuras, educar a la población y diversificar la economía nacional.

Sin embargo, los actuales niveles de conflictividad minera son suficientes para bloquear varias décadas del desarrollo minero, como ya sucedió con el gas de Camisea en los años 80 y ahora está sucediendo con Conga, Tía María, y varios otros (12) proyectos bloqueados. Usando el ambientalismo como discurso, los anti-mineros han desarrollado, con la ideología del pos-extractivismo, una militancia anti-sistema (anti-empresa y anti-economía de mercado) que está logrando alejar al Perú del radar de los inversionistas mineros modernos, dejando el país en manos de los informales que sí destruyen el ambiente, causan terribles problemas sociales (abuso de menores, corrupción de mujeres, alcoholismo y degradación general), y corrompen la institucionalidad nacional dejando a las poblaciones locales en un fosilizado estado de pobreza rural.[3]

Actores y Dinámicas de la Conflictividad

La viabilidad de los proyectos extractivos, hoy afectada por la conflictividad, depende de cuatro actores centrales: (a) las empresas mineras, (b) las poblaciones de las zonas mineras (c) la institucionalidad pública, y (d) los grupos anti-mineros. Es el accionar de cada uno de esos actores, y de la efectividad de las mismas,  lo que determina esta viabilidad, es decir, estos cuatro actores definen si hay o no hay condiciones para que la minería y otros sectores florezcan en Perú. Hay además, otros dos actores que juegan un papel importante, especialmente a escala nacional: los gremios empresariales y los medios de comunicación. Estos actores son relevantes por su capacidad para influir sobre la opinión e institucionalidad públicas, las empresas mineras y las comunidades del entorno.

El actual ambiente de conflictividad evidencia que los grupos anti-mineros están logrando que sus intereses privados predominen sobre los intereses de los otros actores: las sociedades locales/regionales están estancadas y polarizadas, los proyectos mineros están paralizados y la institucionalidad pública se encuentra descalificada e inoperativa, en varias regiones. Los únicos que ganan en ese escenario son los grupos anti-mineros, quienes se presentan como activistas comprometidos con el ambiente y defensores de las comunidades, y obtienen acceso a fondos de la cooperación internacional, presencia en medios y son elegidos a cargos públicos: alcaldes, gobernadores, congresistas, etc.  

¿Cómo funciona la conflictividad?

De manera simplificada, los grupos anti-mineros actúan en tres líneas de acción:[4]

1. Generar hostilidad hacia la minería en las poblaciones de la zona, especialmente en las comunidades rurales, para hacer del conflicto social el núcleo de su estrategia de acumulación política y financiera.
2. Descalificar, fragmentar o usar la institucionalidad pública a su favor para crear espacios de impunidad, y
3. Utilizar a los medios de comunicación para promover su agenda conflictiva, difundir su narrativa anti-minera y deslegitimar a las empresas mineras y las instituciones públicas.

Estas tres líneas de acción buscan desencadenar una secuencia de conflictos sociales que escalen e impacten en la opinión pública nacional, para así generar costos políticos a los gobernantes, y llevarlos a claudicar en su apoyo a un proyecto extractivo.

La estrategia conflictiva de los anti-mineros ha demostrado ser efectiva para paralizar varios proyectos mineros e hidroenergéticos en el Perú y en muchos otros países. Sin embargo, ellos tienen una deficiencia fundamental. Los anti-mineros solo ofrecen a las poblaciones locales la continuidad de la pobreza. Ellos son incapaces de rescatar las aspiraciones de progreso de la población y de ofrecerles posibilidades reales en ese campo. Cuando hablan del futuro, lo que proponen son retoques del pasado de pobreza, de un pasado que las poblaciones de las regiones mineras aspiran superar. Tanto sus propuestas como su accionar político evidencian un fracaso patente en ese campo.

La Ventaja Estratégica de la Minería

Las corrientes pro-desarrollo tienen, en relación a ese punto, una importante ventaja estratégica sobre los anti-mineros: Las poblaciones de las zonas mineras aspiran el progreso y con la minería el progreso es posible.

La minería, con un enfoque de sostenibilidad y valor compartido, ofrece oportunidades reales de progreso a las poblaciones y empresas locales. La minería dinamiza las economías regionales de múltiples maneras: genera empleo, genera empresas, mejora las infraestructuras, contrata servicios, compra productos, atrae otras inversiones, implementa proyectos de desarrollo y además financia los gobiernos locales y regionales con el canon. Esto ya sucede en varias regiones del Perú, con impactos positivos, y con algunos ajustes, puede aumentar notablemente. [5]

Sin embargo, en estos momentos hay que revertir una situación negativa para la minería: La conflictividad anti-minera ya está instalada. En muchos sitios ella está en estado latente y en otros está activa. Los grupos anti-mineros tienen estructuras partidarias nacionales, y han logrado considerable influencia en la opinión pública, en los medios de comunicación, en universidades, en organizaciones políticas y en las instituciones del Estado. La imagen de la minería está asociada a la degradación ambiental, y los pasivos mineros la refuerzan todos los días. Los anti-mineros ya tienen desarrollada una narrativa convincente, y existen miles de aventureros que ven en el conflicto minero una oportunidad de beneficio económico y ascenso social o político. Además, los enfoques predominantes en el sector minero sobre-simplifican las causas de la conflictividad social, y usan métodos que a la larga hacen todo más difícil.

En una situación de este tipo, no hay soluciones mágicas como andan pregonando algunos candidatos: propiedad del sub-suelo, mayor reparto de utilidades, reparto de acciones, canon comunal, etc. Es más, las empresas mineras no deben, ni pueden sustituir el Estado, y separadas de otros actores, no son suficientes para resolver el problema de la conflictividad. La conflictividad que hoy afecta a la minería se ha engarzado en profundas raíces sociales, políticas, económicas e institucionales, y su reducción va a requerir abordar esas dimensiones en forma conjunta y por largo tiempo.

El Camino a Seguir en los próximos meses.

Estamos en pleno proceso electoral. El 28 de julio de este año vamos a tener un nuevo gobierno. Aquí tenemos una oportunidad y un riesgo juntos.

Sería muy negativo si ese nuevo gobierno comenzara a experimentar con políticas equivocadas, como sucedió el 2011. Perderíamos otros 5 ó 10 años más con interminables conflictos, y con el crecimiento afectado por la parálisis de proyectos mineros (ambiental, social y técnicamente viables). Si a la caída del precio de los metales sumamos el costo de la conflictividad, muchas empresas, que podrían invertir en Perú, se mueven hacia otros países. Esta tendencia ya la estamos viviendo en estos momentos y no debería seguir así.

1. Sería bueno que el próximo gobierno, en vez de operar como aprendices de hechicero, pueda contar con una serie de orientaciones sobre qué hacer y qué no hacer para reactivar el sector y abrir una perspectiva de sostenibilidad para las próximas décadas. Y que esas orientaciones rescaten lo que el sector ya ha aprendido sobre como reducir la conflictividad. El gremio del sector tiene unos pocos meses para preparar una propuesta de ese tipo.

2. Sería bueno si se incrementara cualitativamente el impacto del canon en el desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida las regiones y que las poblaciones locales estén conscientes de que la minería es la fuente de esa riqueza que está siendo distribuida vía los gobiernos locales, regionales y universidades, y que entiendan que defendiendo a la minería de las acciones de los anti-mineros es que ellos pueden proteger la continuidad del flujo de ese recurso para su desarrollo.

3. Sería bueno si las empresas mineras tuvieran un claro diagnóstico de las potencialidades y cadenas de valor en sus zonas y a nivel nacional, y adecuaran sus modelos de negocio para maximizar su rol dinamizador en las economías regionales, aumentando las sinergias con los otros sectores económicos, especialmente con los servicios y la agricultura, haciendo realidad el concepto de desarrollo compartido, y que ese rol dinamizador de la minería estuviera socializado y reconocido por las poblaciones locales. Para ellos, hay que invertir y visibilizar el proceso de construcción de capacidades locales pró-desarrollo.

4. Sería bueno si se hiciera visible un plan nacional de recuperación de pasivos ambientales para que las poblaciones locales puedan tener la tranquilidad de que la minería moderna no crea nuevos pasivos ambientales y es dramáticamente diferente a la minería ilegal e informal, y que no sea presa de las campañas de rumores promovidas por las organizaciones anti-mineras. Del mismo modo, que las poblaciones de zonas que sufren la consecuencia de la antigua minería pueda ver sus antiguos pasivos mineros recuperados y liberarse de la narrativa anti-minera que hoy confunde y estresa a amplios sectores de esas poblaciones.

5. Sería bueno si las empresas mineras contribuyeran para la identificación de las restricciones críticas de los recursos naturales en cada zona en que operan y para la elaboración de propuestas de expansión de los activos ambientales de las zonas. La construcción de esos activos ambientales debería ser uno de los usos prioritarios del canon o realizarse vía obras por impuestos.

6. Sería bueno que el gremio minero impulse estudios académicos que evidencien la falacia de algunas afirmaciones “técnicas” de los anti-mineros, y que permitan al periodismo, a los profesionales y estudiantes de las regiones mineras desarmar la narrativa anti-minera y neutralizar las campañas de rumores con que atizan la conflictividad.

7. Seria bueno si las empresas mineras generaran espacios de inter-aprendizaje sobre los temas de la conflictividad para superar una importante desventaja cognitiva en relación a los grupos anti-mineros, quienes tienen una diversidad de métodos de aprendizaje compartido sobre como paralizar los proyectos mineros. Lampadia

Para el caso de la actividad minera y las empresas que la realizan, son cuatro las grandes áreas o temas de preocupación de la población en torno a los cuales se construye o se deteriora la legitimidad. Ellos son los pilares de la legitimidad social de la minería:

1.      Contribución al desarrollo económico y social.

2.      Responsabilidad hacia el ambiente/recursos naturales

3.      Actitud ética hacia la comunidad/sociedad local.

4.      Confiabilidad de la institucionalidad ligada a la minería.

1. Contribución al desarrollo económico y social

La presencia de empresas en una región genera una gran cantidad de temores y de expectativas de progreso en las poblaciones próximas y no tan próximas a sus operaciones. Si las instituciones públicas son incompetentes y/o corruptas, las expectativas hacia las empresas mineras se vuelven aún más grandes.

No sirve de mucho discutir si, además de cumplir con estándares globales, con las leyes del país y con el pago de los impuestos, las empresas mineras tienen o no la responsabilidad de dinamizar el desarrollo económico en las zonas próximas a sus operaciones. Independiente de la respuesta a estos temas, las empresas necesitan responder de algún modo a esos temores y expectativas sociales, porque si no lo hacen su legitimidad peligra.

Si la opinión de la población local es favorable, no será difícil para las empresas mineras constituir coaliciones de actores sociales que defiendan un modelo de desarrollo en donde la minería cumpla un rol de locomotora de la economía local. Si esa opinión es desfavorable, los grupos anti-mineros tendrán muchas oportunidades de generación de conflictos.

Este es un campo en que los grupos anti-mineros tienen una gran ventaja, pues las narrativas de las empresas mineras son poco efectivas en permitir a la población visualizar los impactos positivos de la minería en su economía, y sin una narrativa convincente, es muy difícil avanzar en la construcción de este pilar de legitimidad.

2. Responsabilidad hacia el ambiente/recursos naturales

Los impactos ambientales de la minería son visibles, especialmente si la operación es de tajo abierto. La expectativa de la población es que esos impactos estén previstos en el diseño de la operación, que las tecnologías y procedimientos utilizados los minimice, y que la empresa corrija los accidentes que pudieran darse. La población local espera, además, que la información brindada a ella y a las instituciones públicas sea confiable. [2]  

Esta es un área  en que los temores abundan, los reportes técnicos resultan discutibles, las incertidumbres de la población son altas, y las acusaciones pueden ser creíbles aún sin soporte de evidencias. Este es un tema en que los temores son tan importantes cuanto el control de los riesgos en si mismos. No es suficiente que las medidas de control de riesgo ambiental estén bien diseñadas, es necesario que la población tenga confianza en que la empresa las aplica en forma consistente y responsable.

Si la cuestión ambiental asume la forma de disputa por los recursos naturales, la preocupación de la población se incrementa notablemente. Lo que la población, especialmente de los ámbitos rurales, no quiere es que la minería les prive o afecte la calidad del agua poniendo en riesgo sus actividades económicas y su bienestar. Sin que la población esté tranquila sobre este tema, es poco sensato creer que los conflictos no van ocurrir.

3. Actitud ética hacia la comunidad y/o sociedad local:

Sin ganar la confianza de la población acerca de sus intenciones, es imposible que las operaciones de una empresa minera puedan ser sostenibles.

Si una empresa genera resentimientos en la población y/o deja que su imagen sea asociada a los enemigos y rivales con los cuales la población ha enfrentado a lo largo de su historia –invasores, traidores, dictadores, colonialistas, saqueadores, etc.– se incrementa notablemente la propensión de la población a entablar conflicto con esa empresa.

Una vez que las empresas son encasilladas en la mente de la población local como entidades hostiles, todo lo que digan en defensa de su accionar y todo lo que hagan, aún siendo positivo para la población, deja de ser creíble. Sin credibilidad, las empresas pierden voz ante la sociedad local. En el Perú hay muchas empresas mineras que han perdido su credibilidad ante importantes segmentos de la población de las regiones donde operan.

4. Confiabilidad de la institucionalidad ligada a la minería

La actividad minera se da en un marco institucional: el registro de las áreas, el derecho de exploración, la aprobación del EIA, las licencias de operación, el pago de los impuestos, el pago del canon, etc. La credibilidad de ese marco institucional es fundamental para la legitimidad de las operaciones de las empresas mineras. No es gratuito que los grupos anti-mineros ataquen sistemáticamente la confiabilidad de las instituciones que norman, supervisan o representan al sector minero.

Las reglas de convivencia en una sociedad están dictadas por sus instituciones. Si las instituciones no son confiables, las leyes y las autoridades que las aplican no son dignas de ser obedecidas. En esas situaciones, las protestas son vistas como necesarias, e incluso el uso de la violencia puede ser visto como justificable. La acción directa, al margen de la institucionalidad, pasa a ser percibido como la única forma de hacer oír la voz de quienes se sienten injustamente tratados por instituciones ilegítimas.

¿Cuán legítimas son las instituciones del sector minero? En el Perú no se llega a los extremos Africanos en donde los conflictos por los recursos minerales (diamantes, petróleo, etc.) asumen la forma de guerra civil, pero la escala de los conflictos anti-mineros y el uso generalizado de la violencia en ellos, indica un grado preocupante de ilegitimidad de la institucionalidad minera.

Sin referencia institucional, la población se guía por las imágenes difundidas en los medios y por las apariencias circunstanciales de los conflictos, muchos de ellas fabricadas para las cámaras, y los anti-mineros son expertos en montar escenarios para los medios. El problema se complica si consideramos la fuerte presencia de los anti-mineros en los medios radiales, en donde la población rural busca informarse, predominantemente.

Conclusiones

El estado de la legitimidad social de la minería es la referencia principal de su duración en el tiempo, de su sostenibilidad. Es decir, sin legitimidad ninguna empresa es sostenible en el largo plazo.

Con la práctica del pragmatismo transaccional –aún predominante en muchas empresas– las empresas mineras y la SNMPE han dejado que la legitimidad del sector sea erosionada a lo largo de décadas enteras, y ahora vemos en la conflictividad social las consecuencias de ese error.

Los enfoques que promueven la aplicación de estándares globales en las prácticas ambientales y sociales de las empresas e incluyen mecanismos de promoción del desarrollo regional (Responsabilidad Social Empresarial y Valor Compartido) contribuyen en alguna medida a la construcción y protección de la legitimidad social, pero no son suficientes porque no abordan el problema de la legitimidad en sus cuatros pilares.

En países como el Perú, en donde el aventurerismo político asume, en muchas ocasiones, la forma de movimiento anti-minero. Los temas referentes a dos de los cuatro pilares de la legitimidad, la imagen ética de las empresas y a la credibilidad de las instituciones de la minería, no pueden dejarse a la improvisación o al ensayo y error. Todos los cuatro pilares necesitan ser abordados en forma consistente.

El  tema de la legitimidad social de la minería y de cada una de las empresas mineras necesita un tratamiento más comprehensivo. Mientras no lo hagan, los anti-mineros van a tener amplias facilidades para la acción hostil. La responsabilidad de recuperar la legitimidad del sector la comparten las mismas empresas mineras, la SNMPE y el periodismo especializado.

[1] Suchman, M. (1995). Managing Legitimacy: Strategic and institutional approaches. Academy of Management Review, 20(3), 571-610.

[2] Todas las actividades económicas y sociales tienen impactos ambientales, algunos de esos impactos son locales y otros son a escala global: calentamiento global, deforestación, pérdida de la diversidad biológica, acidificación de los océanos, solo para citar algunos. Lo importante para los fines de la legitimidad es que los impactos ambientales de las actividades mineras son localmente muy visibles y tienen efectos directos concentrados sobre su entorno.