A continuación compartimos un reciente artículo publicado por The Economist en el que se brindan algunas reflexiones sobre los resultados de las elecciones congresales que tuvieron lugar en nuestro país el pasado 26 de enero, a la luz de los antecedentes políticos que las generaron, en particular, el manotazo a la democracia que acometió el gobierno de Vizcarra al efectuar la disolución del anterior Congreso (ver Lampadia: La Disolución del Congreso, Crisis Política y el Futuro del Modelo Económico).

Como deja entrever el popular medio británico, si bien dicha decisión presidencial linda con la inconstitucionalidad, vale la pena centrarse en el efecto post-elecciones adelantadas que se generaron a partir de ella, esto es, la resultante estructura partidaria del nuevo parlamento que tomaría funciones el próximo marzo. Así, enfatiza: “La elección marcó una exacerbación de la fragmentación política del Perú. Nueve partidos obtuvieron el mínimo del 5% del voto requerido para ganar escaños en la legislatura, pero ninguno obtuvo más del 10%.”

En efecto. Como se desprende del análisis de The Economist, los resultados de las elecciones han puesto en relieve la clara debilidad de los partidos políticos y lo ingenuas que son las reglas que rigen el sistema electoral peruano, las cuales han permitido la reproducción de un sinfín de propuestas legislativas, haciendo  imposible una mínima buena comparación entre ellas (ver Lampadia: 800 candidatos en Lima es absurdo). No es de extrañar que se haya obtenido una baja representatividad y además fragmentación en este nuevo Congreso (ver Lampadia: El nuevo Congreso).

En ese sentido, consideramos que este escenario no es mejor que el anterior Congreso disuelto, con todas las críticas que pudiera hacérsele, puesto que por lo menos se contaba con una oposición ordenada que podía fiscalizar responsablemente las medidas presentadas por el Ejecutivo. Sin un congreso así, las propuestas populistas de Vizcarra como el anunciado incremento de salario mínimo, la ley que obliga a vender genéricos en las farmacias, la ley que obliga a los colegios privados a devolver cuota de ingreso ante retiros voluntarios, entre otras medidas pueden aflorar sin problemas.

Una situación por demás mala por la poca probabilidad de que un Congreso fragmentado pueda llevar a cabo las reformas estructurales que el país necesita, así como lograr mínimos acuerdos entre las nuevas bancadas para concretar la tan ansiada reforma política.

Esperamos que los nuevos parlamentarios sopesen y pongan como prioridad al país, en vez de sus beneficios personal. Lampadia

La dificultad de reformar el Perú

Una elección reivindica, pero no fortalece a Martín Vizcarra

The Economist
1 de febrero, 2020
Traducido y comentado por Lampadia

Fue lo más popular que ha hecho cualquier presidente peruano en mucho tiempo. Frente a un congreso en serie obstructivo ampliamente visto como defensa de intereses corruptos, en septiembre Martín Vizcarra decretó su disolución. Esto era cuestionable constitucionalmente y sentó un precedente preocupante. Pero en términos políticos, el resultado de una elección celebrada el 26 de enero para reemplazar el congreso disuelto reivindicó a Vizcarra. También destacó las debilidades del sistema político peruano y no ha facilitado su proyecto de reforma institucional.

Vizcarra, quien fue elegido vicepresidente en 2016, asumió el cargo principal hace casi dos años cuando Pedro Pablo Kuczynski renunció por conflictos de intereses. Heredó una batalla con el Congreso, dominada por la oposición dirigida por Keiko Fujimori, la hija de un ex presidente. Cuando las llamadas telefónicas filtradas revelaron una aparente colusión entre algunos jueces y legisladores de la oposición, Vizcarra solicitó con éxito el apoyo público en un referéndum sobre reformas de la judicatura y la política.

Eso le dio la iniciativa, pero solo por un tiempo. Para romper el estancamiento, Vizcarra propuso convocar elecciones generales anticipadas. Ignorando esto, los fujimoristas se adelantaron con una votación apresurada para nombrar nuevos jueces para el tribunal constitucional. El presidente afirmó que esto equivalía a una (segunda) negación de confianza en su gobierno. Según la constitución semiparlamentaria de Perú, eso es motivo para la disolución del congreso. En enero, el tribunal confirmó por cuatro votos contra tres la constitucionalidad de la acción del presidente.

Los votantes infligieron una aplastante derrota a los fujimoristas, que cayeron del 36% de los votos parlamentarios en 2016 al 7%. Dos partidos aliados más pequeños no pudieron ingresar al nuevo congreso. Ese es el alcance de las buenas noticias para Vizcarra. La elección marcó una exacerbación de la fragmentación política del Perú. Nueve partidos obtuvieron el mínimo del 5% del voto requerido para ganar escaños en la legislatura, pero ninguno obtuvo más del 10%.

En el papel, los partidos centristas serán el mayor contingente, aunque la derecha también es fuerte. Dos recién llegados ofrecen algún motivo de inquietud. El Frente Agrario, un partido vinculado a un culto milenario del Antiguo Testamento, ganó al menos 15 de los 130 escaños. Y 17 fueron tomados por el partido de Antauro Humala, un ex oficial del ejército profascista (y hermano de un ex presidente) que cumplía una condena de prisión de 19 años por un asalto a una estación de policía en 2005 en el que murieron seis personas.

Su éxito es, de diferentes maneras, una protesta contra el establecimiento político de Lima. Los países vecinos han visto protestas callejeras a veces violentas en los últimos meses. En Perú, la disolución del congreso y el encarcelamiento de varios ex presidentes por acusaciones de corrupción (ninguno de los cuales ha sido probado aún) ha eliminado parte de la ira popular. El 28 de enero, un juez remitió a Fujimori por segunda vez por acusaciones de irregularidades en el financiamiento de campañas en 2011.

Quizás, también, la naturaleza flexible de la cultura política del Perú proporciona resiliencia. Pero podría dificultar la reforma. Después de los recientes enfrentamientos, tanto la opinión pública como muchos políticos están a favor de la cooperación. Pero Vizcarra tiene solo un año más o menos para completar la tarea de reforma institucional que se propuso antes de las elecciones generales de abril de 2021.

El gobierno ya ha establecido un nuevo organismo, seleccionado por mérito, para supervisar los nombramientos judiciales. Varias medidas aprobadas por el congreso saliente tienen como objetivo limpiar y solidificar los partidos políticos. Algunas son útiles. Incluyen endurecer las reglas sobre el financiamiento de campañas, medidas para reducir el costo de la política y, a partir de 2021, el cierre de partidos que no cruzan el umbral del 5%. Las pendientes son una definición más estricta de la inmunidad parlamentaria y, tal vez, la incorporación de un senado a la pequeña legislatura de una cámara de Perú.

La elección ofrece pocos consejos para la contienda presidencial de 2021. “Todos somos débiles y cualquier cosa puede pasar”, dice Alberto Vergara, un politólogo. Al defender la lucha contra la corrupción, Vizcarra ha logrado la rara hazaña de un presidente peruano de seguir siendo popular. Ahora se puede necesitar más. El gobierno está tratando de mejorar la atención médica y los caminos rurales, pero está presionado por las presiones sindicales para aumentar los salarios del sector público y la oposición empresarial a los impuestos más altos (que aumentan los ingresos de solo el 14% del PBI). Puede surgir un nuevo sistema político. Pero para que Perú continúe disfrutando del crecimiento económico y evite una explosión social al estilo chileno, también necesita un estado más fuerte y más efectivo. Lampadia

La siguiente entrevista forma parte de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.

“No hay que tener tanta esperanza en las reformas políticas o electorales”

Eduardo Dargent, politicólogo

Entrevista de Jaime de Althaus

Para Lampadia

 

P: Te has mostrado escéptico respecto de la reforma política. ¿Por qué?

R: Si, en general he hablado más de no ponerle tanta esperanza a las reformas electorales y políticas como solución a una serie de problemas como la debilidad partidaria, la ilegalidad o la falta de articulación política. Es bueno poner paños fríos y no ver la reforma como la clave de la articulación política en el Perú. Considero que el diagnóstico que se suele hacer al proponer reformas es problemático; suele ser algo así:

1. Tenemos problemas políticos serios (transfuguismo, debilidad partidaria, fragmentación política).
2. En otros países no tienen esos problemas (generalmente se menciona al mundo desarrollado)
3. En esos países hay X,Y, Z instituciones políticas y electorales, que son distintas a las nuestras.
4. Entonces, adoptando esas instituciones nos pareceremos a ellos, avanzaremos en la solución de estos problemas.

Mi punto no es negar que algunas reformas podrían ayudarnos a mejorar nuestros problemas políticos o que es bueno mirar a otros países para aprender; mi punto es recalcar que ese razonamiento probablemente falle. Y no solo porque, como hemos visto una y otra vez, los actores políticos aprovechan la reforma para hacer reformas parciales, incompletas o provechosas para sus intereses de corto plazo, sino incluso si estos actores hacen todo lo que los “expertos” les digan, la reforma integral de la que hablábamos, es probable que las reglas no funcionen como se espera y sus efectos sean limitados.

Ello porque al plantear las reformas no se suele estudiar cómo afectará el contexto al funcionamiento de las nuevas normas, lo que nos hace diferente a esas sociedades de las que se han copiado las reglas. No observamos las condiciones que hacen que ciertas reglas funcionen de la forma en que lo hacen en otros países. No evaluamos posibles consecuencias inesperadas o que surjan nuevos problemas con las normas aprobadas. Parece más útil que mirar el mundo desarrollado observar cómo han funcionado esas reformas en contextos que conocemos mucho menos pero que se nos parecen mucho más: otros países de América Latina, Europa del Este, incluso África. Por ejemplo, puede ponerse como ejemplo una reforma que suele atraer atención: creemos que un sistema de elección parlamentaria de distritos uninominales “construirá” el bipartidismo sin contemplar que, por ejemplo, puede dar lugar a más fragmentación en el Congreso…

P: ¿Cómo así un sistema de distritos uninominales puede dar lugar a más fragmentación?

R: Se suele asumir que con distritos uninominales se dará un bipartidismo pues motivaría la coordinación entre grupos a fin de poder ganar la posición. Así, se piensa, habrían dos grupos grandes como sucede en EEUU o Reino Unido. Pero ello solo sucede si tenemos dos partidos fuertes y presentes en forma homogénea en el territorio. Bien leída, la llamada “ley de Duverger” predice dos partidos por distrito, no necesariamente serán los mismos partidos en todo un país.

Pero incluso hay buenas razones para pensar que tampoco se daría este bipartidismo local y, como señalaba antes, puede más bien darse más fragmentación a nivel local. Sin partidos fuertes a nivel local puede darse que una multiplicidad de actores compitan en un distrito pues se ve que es posible ganar la posición con un porcentaje bajo.De acuerdo a Robert Moser, algo así se observó en los distritos uninominales en Rusia tras la caída de la Unión Soviética: el número de candidatos efectivos por distrito electoral fue bastante superior a dos. Pero el mejor “experimento” que nos muestra que esto no sería necesariamente así en el Perú lo vemos en las elecciones distritales o provinciales:  al ser posible ganar una alcaldía con 20% el incentivo a correr solos es muy poderoso, no se busca coordinar. Lo mismo podría pasar en una elección congresal. Nuestro número de candidatos efectivos en las elecciones locales nos muestran entonces esta tendencia a la fragmentación. Interesante es ver que donde sí hay partidos medianamente fuertes (Callao, La Libertad) vemos menos candidatos y con las reglas actuales. Una posibilidad, entonces, es más fragmentación partidaria, con diversos candidatos locales llegando al Congreso.

P: Pero lo que dices solo podría ocurrir si  partidos locales o regionales pudieran presentarse como tales a las elecciones congresales. Y eso no es posible. Solo partidos nacionales pueden presentar candidatos al Congreso. Entonces, un partido chico tendría que unirse a otros o a uno grande para tener opción de ganar en alguna circunscripción si en ella solo gana un candidato. De allí el efecto reductor en el número de partidos…

R: No necesariamente. Tenemos un montón de partidos nacionales que podrían brindarse como vehículos a los actores locales. Pero, de acuerdo, asumamos que se señala que solo pueden presentarse candidatos de partidos nacionales y de alguna manera hemos logrado reducir su número: mirando el mapa electoral pareciera que lo más probable es que  tengamos mucho más de dos partidos: el Fujimorismo y Alianza por el Progreso en el Norte, PPK en Lima, FA con claro control del Sur, etc. Es decir, un número de partidos similar a lo que ya tenemos hoy. No veo mayor efecto de la reforma.

P: Bueno, si pudiéramos consolidar un sistema de partidos con cuatro o cinco partidos más o menos estables, ya sería un gran avance. De eso se trata. Lo que tenemos ahora es una gran volatilidad, en cada elección hay gran cantidad de partidos nuevos…

R: -…pero hay otros riesgos. Más que a un bipartidismo puede llevar a formas mayoritarias de control del Congreso que potencien líderes plebiscitarias con tendencias autoritarias. Como ha sucedido en otros países y como probablemente hubiese pasado en el Perú en el 2000, 2006 y en el 2016, podría producir una clara mayoría parlamentaria en vez de bipartidismo. De hecho, algo similar sucedió en países de África y Europa del Este tras sus procesos de democratización cuando partidos autoritarios mantuvieron su control gracias a su mejor posición en el territorio. Un líder populista, de ascenso rápido, con llegada en el territorio, digamos con 30%, puede ganar más del 50% del Congreso y no es de esperarse que los demás grupos “coordinen” para evitar esa posibilidad.

Pero vamos más allá. Como ya debe resultar obvio en el Perú, menos partidos tras una elección no garantizan que estos partidos se mantengan juntos. Nuestras reglas electorales han producido cinco o seis bancadas en el Congreso en las últimas elecciones, no me parece tan mal. El problema es que al final del periodo son nueve o diez. Podemos crear artificialmente menos bancadas, o menos “partidos” si quieres, pero la ausencia de organizaciones fuertes y la débil articulación entre espacios nacionales, regionales, locales, lleva a que se produzca la fragmentación. La organización partidaria, la voluntad de permanecer juntos y coordinar más allá de una elección, obedece a factores que trascienden las reglas electorales que fuerzan que haya menos partidos un día después de las elecciones pero que no llevan a que haya menos poco tiempo después. Por ejemplo, el tener un candidato o candidata viable para la siguiente elección parece hacer más por la unidad que ninguna otra cosa. En estos años el APRA y el Fujimorismo mantuvieron bancadas unidas, a pesar de no tener gran solidez partidaria en el segundo caso, porque hay un candidato con posibilidades, es mejor no bajarse del barco. En este Congreso probablemente el Fujimorismo y el Frente Amplio (quizás APP si César Acuña logra presentar un relevo creíble) mantengan cierta unidad al tener candidatos con expectativas para el 2021. Con Verónika Mendoza probablemente los incentivos a la microfragmentación en la Izquierda se reduzcan, como  pasó con Humala el 2011. Me preocuparía más de otras reformas y menos en las referidos a distritos electorales cuya magnitud promedio no me parece tan mal.

P: ¿Qué reformas?

R: Mirando el contexto podemos discutir varias reformas y las consecuencias positivas que se les atribuyen: eliminar el voto preferencial, si bien puede ayudar a reducir algunos problemas actuales, también puede dar lugar a que el “precio” por los primeros puestos de las listas aumente y no  a más disciplina partidaria;

P: Pero justamente si tienes distritos electorales pequeños no tienes “primeros lugares en la lista”

R: Claro. Me refiero a si se mantienen las listas actuales. Se suele señalar como un cambio de impacto alto para la disciplina partidaria, se asume que los líderes ocuparán los primeros puestos. Si hoy se compran los puestos de la lista al carecer los partidos de recursos de campaña, es probable que mañana se vendan los primeros puestos de la lista. A eso me refería. Haciendo sumas y restas, apoyo esta reforma, pero no creo que tenga los efectos positivos que se señalan, o en todo caso no solo esos efectos.

O pensamos lo sucedido con el deseo de castigar la entrega de bienes en campaña para reducir la corrupción. Es loable la intención, pero vimos que abre la puerta para la aplicación selectiva de la norma, deslegitimando una campaña electoral. O cómo incrementar los requisitos para crear partidos, hacerlos más fuertes por procesos de competencia interna o participación, puede dar lugar a que se asfixie a partidos en formación y que los ya establecidos se conviertan en maestros del papeleo para cumplir de forma con la norma. Y un largo etcétera. A veces incluso proponemos reglas que en realidad ya existieron y que en su momento fueron cambiadas por lo que se percibió como efectos negativos. Nos hemos olvidado de nuestro propio pasado. O incluso renegamos de él con furia, cuando en su momento se aplaudían los cambios: la revocatoria de autoridades locales fue presentada como un avance de la democracia.

Finalmente, creo que poner tanto énfasis en las reglas tiene otra consecuencia negativa: impide discutir seriamente otros aspectos clave sobre la aplicación de las reformas o sobre problemas actuales que podrían solucionarse reforzando los organismos estatales a cargo de aplicarlas. Y partidos comprometidos con su cumplimiento, colaborando entre ellos. ¿De qué sirve señalar requisitos sobre financiamiento de partidos si luego no hay quién aplique esas reglas en forma efectiva?

Dicho todo esto, no quiero parecer crítico de todo intento de reforma. Es saludable que los políticos muestren preocupación por estos problemas y la sociedad entienda mejor los problemas derivados de un débil sistema político. Además, sí creo que algunas reformas son necesarias, especialmente aquellas referidas a construir más espacios de discusión de temas nacionales (creación del Senado, por ejemplo) y romper la dispersión en el Congreso que atomiza agendas y quiebra la representación.

P: Pero la pregunta es precisamente cómo logramos “romper la dispersión en el Congreso” o cómo revertimos la fragmentación política, cómo reducimos el número de partidos…

R: En esa línea, podemos aumentar los requisitos para las alianzas o aumentar el número de congresistas necesarios para formar una bancada. Y puede pensarse el financiamiento de partidos para actividades claramente vinculadas a la actividad partidaria (capacitaciones, actividades internas), no un cheque en blanco. Si tenemos en cuenta lo dicho antes y vemos la reforma solo como un alivio parcial, un paso que requiere muchos más hacia adelante, pues algunas reformas pueden ayudarnos a comenzar a pensar algunos de nuestros problemas y contribuir a su solución.

P: En resumen, ¿cuál sería tu opinión acerca de las propuestas de Lampadia para una reforma política?

R: De las propuestas presentadas por Lampadia, entonces, me parecen atractivas (o en todo caso merecen más discusión): la creación de un Senado con distrito nacional (pero añadiría valla electoral alta); eliminación del voto preferencial; subir la valla a las alianzas; estudiaría más el tema del poder del veto presidencial; y especialmente me parece importante lo referido a derogar cambios absurdos como que los partidos que no se presenten a una elección general puede conservar su inscripción, la no reelección de autoridades regionales y locales, y la exclusión de los candidatos por repartir dádivas (aunque algunas de estas normas buscaron solucionar problemas que habría que enfrentar por otros mecanismos). Las otras considero que no tendrán los efectos deseados o, en todo caso, requieren mucho más debate. Y añadiría el financiamiento de partidos como un tema importante, también con salvaguardas.

Lampadia