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¿Como se mide la eficacia o efectividad de las vacunas?

¿Como se mide la eficacia o efectividad de las vacunas?

Jorge Peschiera Cassinelli
Para Lampadia

La diversidad de opiniones acerca de los resultados preliminares del estudio sobre la vacuna Sinopharm me hizo ver la necesidad de entender mejor algunos conceptos básicos y me condujo a buscar información en internet que me parece importante explicar y difundir. Mayores detalles se pueden encontrar en las referencias que incluyo al final.

La eficacia y la efectividad de las vacunas miden la reducción proporcional de casos entre las personas vacunadas. La eficacia mide resultados de estudios realizados en condiciones ideales, por ejemplo, en ensayos clínicos. La efectividad mide resultados de estudios de campo, en condiciones no perfectamente controladas.

Tanto la eficacia como la efectividad de las vacunas (EV) se miden determinando el porcentaje de reducción del riesgo de infección entre las personas vacunadas, en relación con las personas no vacunadas. Cuanto mayor sea el porcentaje de reducción de infecciones en el grupo vacunado, mayor será la eficacia o efectividad de la vacuna.

Para calcular la EV, en primer lugar, se encuentra la diferencia entre a) el riesgo de infección en el grupo de personas vacunadas y b) el riesgo en el grupo de personas no vacunadas. Luego se divide ese número entre el riesgo de los no vacunados. La fórmula se puede escribir como sigue:

La eficacia o efectividad de la vacuna se interpretan como la reducción proporcional de la infección en el grupo vacunado. Una EV del 90% indica una reducción del 90% en la probabilidad de infección, gracias a la vacuna. Esto equivale a una reducción del 90% del número de casos que esperaría si esas mismas personas no se hubiesen vacunado.

Tomemos por ejemplo el estudio de la vacuna Pfizer, cuyos resultados se muestran en el siguiente cuadro:

La efectividad, calculada en base a estas cifras usando la fórmula indicada arriba, da como resultado la efectividad de 95% que se ha venido difundiendo para la vacuna Pfizer.

Espero que esta explicación contribuya a entender mejor los resultados del estudio preliminar de la vacuna de Sinopharm en el Perú y de esa forma elevar el nivel de debate al respecto. Lampadia

Referencias:

  1. Centers for Desease Control (CDC), USA.
    https://www.cdc.gov/csels/dsepd/ss1978/lesson3/section6.html
  2. New York Times
    https://www.nytimes.com/2020/12/13/learning/what-does-95-effective-mean-teaching-the-math-of-vaccine-efficacy.html



La India continúa su marcha a la modernidad

India sigue siendo la economía grande con mayor crecimiento en el mundo, logrando un crecimiento de 7 % anual, y encaminándose a convertirse en la tercera economía más grande del mundo para 2027. Esto ha convertido a la India en un destino favorito de las empresas más grandes del mundo, pero como explica The Economist, el mercado de eventuales consumidores es muy pequeño, y en esencia, a diferencia de China, adolece de la ausencia de una clase media.

Por lo que su desarrollo es una de los objetivos más importantes del gobierno. El enfoque del gobierno de Narendra Modi es expandir la clase media de la India, para lo cual busca que la economía del país continúe creciendo consistentemente durante las próximas dos décadas, como afirma el artículo de The Economist líneas abajo.

El ministro de Finanzas de la India, Arun Jaitley, en una reunión de líderes e inversionistas empresariales estadounidenses, dijo que “la India tiene una de las economías más abiertas del mundo. Estamos ascendiendo en la clasificación de facilidad de hacer negocios todos los años. Los permisos que solían tomar años ahora son rutinarios, y no es necesario presionarlos”. Jaitley agregó, “Pero también nos damos cuenta de que abrirles la puerta no es suficiente. Tenemos que crear una atmósfera acogedora y eso es lo que está haciendo el gobierno”.

Además, Modi está buscando incentivar a la gente a salir de la informalidad. En este propósito, la India ha tenido tremendos fracasos, como la desmonetización, y aciertos, como la bancarización y digitalización. “Un esquema del gobierno para proporcionar cuentas bancarias a todos los ciudadanos, y tenerlos vinculados a teléfonos móviles e identificaciones nacionales biométricas, y pagos digitales. Los trámites con las autoridades se realizan cada vez más en línea, donde es más difícil hacer sobornos. Eso hace que la perspectiva de ser un negocio formal sea menos aterradora”, según The Economist.

Muy buenas lecciones para el Perú, donde más allá de la retórica, no hemos avanzado ni un milímetro en el objetivo de formalizar la economía, una de las principales promesas de PPK.

En Lampadia seguimos a Narendra Modi desde su postulación a asumir uno de los gobiernos más difíciles y complejos de la tierra. Los mensajes de Modi, después de décadas de un socialismo improductivo, y una pérdida de desarrollo relativo con su inmenso vecino, la China, hacían prever un giro sustancial hacia la economía de mercado y el impulso de la inversión privada, el único sistema económico y político que ha probado crear riqueza y prosperidad. Bastaba ver su lema: “No red tape, only red carpet for investors” (nada de tramitología, solo alfombra roja para los inversionistas). Ver: La visión de país y reformas que el Perú necesita.

A medida que la India consolida el crecimiento de su economía, aumenta su importancia global y se constituye como un balance en el desarrollo geopolítico global.  Especialmente en días en que el escenario geopolítico global ha cambiado para peor, con “una China en dictadura”, Rusia en manos de Putin, y el estilo y acciones de Trump. Ver en Lampadia: Los albores de un nuevo mundo signado por divergencias. Tan es así, que uno de los líderes políticos más comprometidos con la globalización, Emmanuel Macron, de Francia, acaba de firmar un acuerdo de cooperación militar con la India, para cuidar la influencia de China en el océano Índico. 

Lo cierto es que en la India parece estar instalándose una nueva idea de cómo deben hacerse las cosas en el plano económico. Sus repercusiones se sentirán seguramente en todo el mundo, y esperamos que se aquilaten debidamente en el Perú. La aceleración de su ritmo de crecimiento puede ser enormemente favorable para nuestra economía, abriéndose un mercado prácticamente virgen para nuestras exportaciones. Miremos más de cerca de la India y a Modi, también llamado como el ‘modifier’ (modificador). Lampadia

El medio que falta en India

India tiene un vacío donde debería estar su clase media

Algo que debería preocupar al gobierno y a las empresas

The Economist
13 de enero, 2018
Traducido y glosado por Lampadia

¿Dónde después de China? En las últimas dos décadas, el país más poblado del mundo se ha convertido en el objetivo de mercado de casi todas las empresas globales que buscan crecimiento. A medida que su economía se desacelera, las empresas buscan el siguiente grupo de consumidores para continuar su desarrollo.

Para muchos, India se siente como el aparente heredero. Y muchos piensan que su clase media se encuentra en las primeras etapas del camino hacia la prosperidad que creó cientos de millones de consumidores chinos.

Sin embargo, la clase media india apenas existe. Las empresas se dirigen a una parte minúscula de la población.

  • El 1% superior de los adultos de la India, un rico enclave de 8 millones de habitantes que gana al menos US$ 20,000 al año, equivale aproximadamente a Hong Kong en términos de población e ingreso promedio.
  • El siguiente 9% se asemeja a Europa central, en el medio de la riqueza global.
  • El siguiente 40% de la población vive en las condiciones de sus vecinos pobres del sur de Asia, Bangladesh y Pakistán.
  • Los quinientos millones restantes, están a la par de las zonas más pobres de África.

Alejándonos del centro

Peor aún, las posibilidades de que India desarrolle una clase media que coincida con la del Reino Medio (China), están cayendo debido a la creciente desigualdad. India ha hecho un buen trabajo al conseguir que los que ganan menos de US$ 2 por día (a paridad de poder adquisitivo) aumenten a US$ 3, pero no ha coincidido con los registros de otros países en conseguir que esos US$ 3 al día suban a US$ 5, y que los que ganan US$ 5 suban a US$ 10, y así sucesivamente. Las personas de ingresos medios en países en la etapa de desarrollo de la India normalmente obtienen más beneficios del crecimiento.

Las razones de este fracaso no son misteriosas. Décadas de intervención estatal significó que cuando algo de liberalización llegó a principios de la década de 1990, solo unos pocos pudieron beneficiarse. La mano de obra es lamentablemente improductiva, lo cual no es sorprendente dado el estado abismal del sistema educativo de la India, que genera millones de adultos equipados solo para el trabajo de mando bajo. Sus graduados continúan trabajando en pequeñas empresas o microempresas, que operan informalmente; estos “emplean” al 93% de todos los indios. El hecho de que apenas una cuarta parte de las mujeres trabaje, una participación que ha experimentado un precipitado declive en la última década, solo empeora las cosas.

Una buena política puede hacer mucho para mejorar las perspectivas. Sin embargo, la esperanza debe ser atemperada por el realismo. La India está bendecida con un sistema democrático profundamente arraigado, pero eso no es un escudo contra las malas decisiones. La repentina y brutal “desmonetización” de la economía en 2016 tenía como objetivo los peces gordos, pero terminó lastimando a todos. Y el camino hacia la prosperidad caminado por China, donde la manufactura produjo los empleos que aumentaron los ingresos, se está reduciendo a medida que la automatización limita las oportunidades para el trabajo en las fábricas.

Todo esto significa que las empresas deben lidiar con la India que existe hoy en lugar de la que desean que surja. Una estrategia es esperar a que los indios desarrollen el gusto por los productos que la clase media mundial disfruta -los automóviles, vacaciones en el extranjero- puede llevar a décadas de frustración.

Gran mercado, menores oportunidades

Las empresas harían mejor en “indianizar” sus negocios, por ejemplo, vendiendo mercancías utilizando los idiomas regionales preferidos por cientos de millones de indios. El precio importa. Los servicios ofrecidos al mismo precio en India que Indiana atraerán a millones, no a mil millones.

Las empresas más inteligentes entienden qué tipo de “habilitadores” permitirán a los indios obtener acceso a nuevos productos. La electrificación impulsa la demanda de refrigeradores. Los datos móviles baratos (India se encuentra en medio de una guerra de precios de datos que ha beneficiado enormemente a los consumidores) son una bendición para los servicios de transmisión. Un aumento en el financiamiento al consumo ha puesto los productos pequeños y deseables al alcance de más indios.

La tarea de crear una clase de consumidores es responsabilidad de los políticos, y los sucesivos gobiernos han fracasado en gran medida. Las empresas que esperan que la clase media de la India les brinde crecimiento no deben ilusionarse, tendrán que trabajar muy duro para convertir el potencial en ganancias.

Más allá de una formalidad

Las lecciones del intento de Modi por formalizar la economía india

La mejor manera de sacar a las empresas de la informalidad es promover el crecimiento económico

The Economist
1 de marzo de 2018
Traducido y glosado por Lampadia

Para la descomunal burocracia, esto es un gesto reflexivo. Cada año, el presidente de la Junta Central de Impuestos Directos de la India envía un “Certificado de Agradecimiento” a cada residente que ha pagado más de 100,000 rupias (US$ 1,500) en impuestos. Incluso hay instrucciones útiles sobre la mejor manera de imprimir este “reconocimiento de su contribución a la construcción de nuestra gran nación”, en caso de que uno quiera enmarcarlo.

En un país de 1,300 millones de personas, menos de 400,000 de estos preciosos certificados fueron otorgados en la última entrega. No muchos indios ganan suficiente como para pagar ese tipo de impuesto y muchos de los que sí lo hacen, no lo pagan. Quizás la mitad de la actividad económica de la India implica eludir los impuestos. Es por eso que Narendra Modi, el primer ministro, se ha propuesto formalizar la economía.

Tener una economía más formal tiene sentido. Los impuestos pagan por los servicios públicos. La desenfrenada informalidad de la India es una de las razones por las cuales su relación entre impuestos y PBI se ha estancado en un mísero 15% durante décadas, lo que obstaculiza la educación y la atención médica. Los empleos formales pagan hasta 20 veces más que los informales, según un cálculo del gobierno, y las empresas formales tienen más probabilidades para innovar, crecer y exportar. Tener a personas y empresas operando al margen de las normas, es una afrenta a la idea de una sociedad justa. 

Pero es fácil equivocarse con la formalidad. Pero plantearlo como un fetiche puede confundir los medios con los fines. Los países tienden a volverse más formales a medida que se hacen más ricos porque las empresas formales se expanden para desplazar a las informales. De hecho, las políticas draconianas para expandir la recaudación de impuestos a menudo obstaculizan el crecimiento que las genera.

La principal política de formalización de Modi fue la “desmonetización” de la mayoría de los billetes en 2016. Su costo: varios trimestres de crecimiento por debajo del promedio. Causó tal dislocación que es difícil ver que otros lo emulen (incluso los planificadores centrales de la pantomima de Venezuela regresaron después de anunciar que eliminarían sus propios billetes). La mayoría de los indios trabajarían en el sector formal si pudieran, pero los empleos son escasos.

Un mejor enfoque es tentar a la gente a salir de la informalización. Un esquema del gobierno para proporcionar cuentas bancarias a todos los ciudadanos, y tenerlos vinculados a teléfonos móviles con identificaciones nacionales biométricas, a multiplicado los pagos digitales, que son más fáciles de rastrear e imponer. Los trámites con las autoridades se realizan cada vez más en línea, donde es más difícil hacer sobornos. Eso hace que la perspectiva de ser un negocio formal sea menos aterradora. Un nuevo impuesto sobre bienes y servicios da derecho a las empresas formales a reembolsos que no están disponibles en la economía informal. El número de empresas registradas ha aumentado en un 50%.

Incentivemos a las personas, no las coaccionemos

Los mejores resultados son aquellos que conducen a la formalización como un subproducto de la elaboración de reglas sensatas. Las pequeñas empresas no se convierten en grandes (generalmente formales) porque cientos de leyes laborales no reformadas hacen que hacer negocios sea legítimamente una pesadilla. Los tribunales en los que confían las empresas formales a menudo no ayudan. Modi tiene razón en que una economía más formal es algo bueno, pero ha pasado por alto las soluciones más efectivas.

Lampadia




Hagamos un monumento al Núcleo Ejecutor

Una de las perniciosas costumbres de nuestro país es el afán refundacional, el borrón y cuenta nueva. Así mismo, muchas veces tomamos decisiones sin conocer la realidad. En el siguiente artículo de Giovanni Bonfiglio, el experto del Instituto del Perú nos llama a conocer y apreciar un desarrollo absolutamente positivo que ha permitido una revolución silenciosa del ‘Perú Profundo’.

Bonfiglio nos cuenta cómo: “A inicios de la década de 1990 se impuso el “enfoque de demanda”, consistente en financiar lo que los beneficiarios demandaban, dentro de un menú de posibilidades. Sin embargo hacía falta una nueva institucionalidad que ejecutara miles de obras y proyectos. A alguien se le ocurrió la brillante idea de crear una institución de carácter temporal, gestionada por la misma comunidad organizada y que pudiese gestionar fondos para ejecutar un pequeño proyecto demandado por ellos mismos. A esa institución se le dio el nombre de Núcleo Ejecutor (NE)”.

Este mecanismo habilitador de pequeñas obras que ha sido además, mejorado en el tiempo, ha permitido articular a las comunidades y gobiernos locales con efectividad en el gasto y sin síntomas de corrupción. Veamos que nos dice al respecto el experto que, con Richard Webb, trabajan en el Perú rural rescatando las buenas noticias que muchas veces no se quieren escuchar:   

Giovanni Bonfiglio

Instituto del Perú

Para Lampadia

9 de agosto 2016

 

Hacemos monumentos a muchas cosas: a la papa, al choclo, al sombrero, a la chaquitaclla, y hasta a los réferis. Pero nos falta un monumento para una institución que ha resultado ser la campeona del desarrollo rural: el Núcleo Ejecutor.

FONCODES: Puente Mallao, Anta, Cusco 

A lo largo de nuestra historia del desarrollo se han ensayado numerosas formas de intervención, para las cuales se han requerido instituciones que se encarguen de ejecutar pequeñas obras o proyectos orientados a apoyar a poblaciones en situación de pobreza y carentes de infraestructura básica. Tradicionalmente ha habido “Comités de Obras” en pueblos alejados y comunidades campesinas. Luego llegaron instituciones creadas por  proyectos especiales, como Comités de desarrollo comunal, Grupos de acción, etc. cada una con su peculiaridad, su propio estilo y modalidad de intervención. Pero todos estos ensayos fueron una suerte de experimentos que no duraban mucho tiempo. Al acabarse el proyecto que los financiaba se disolvían y cada institución  tenía su estilo y modalidad de acción, donde el común denominador era la presencia de un  profesional que decía a los campesinos lo que debían hacer, es decir predominaba el enfoque de oferta. Habría que hacer un estudio de  “arqueología del desarrollo” para identificar las distintas y múltiples formas de institucionalidad ensayadas.

Desde el Estado se ensayaron formas de apoyo comunal en la década de 1960, pero con pocos fondos y sin posibilidades de continuidad en el tiempo. La década de 1970 dio el vuelco a las “reformas estructurales”; en el campo se promovieron  empresas colectivas, que eran más una forma de redistribución de la tierra antes que instituciones de desarrollo. Se pensaba que con redistribuir tierra se resolvía el problema de la pobreza en el campo. Cosa que no resultó, pues los beneficiarios se desentendieron de esas empresas, pues pronto descubrieron que “lo que es de todos en es de nadie” y terminaron por parcelarlas. Además, los beneficiarios de esas empresas eran solo una parte de los pobres del campo, para los otros se hizo muy poco. Incluso se intentó convertir las comunidades en cooperativas, cosa que no fue aceptada. 

En la década de 1980, se ensayó con las micro regiones, aparatos públicos débiles, que seguían aplicando un enfoque de oferta, con pocos fondos y escasos resultados. Los pocos técnicos dedicados a esas tareas no llegaban a los rincones más apartados donde están los bolsones de pobreza. Algunos funcionarios descubrieron que se podía dar dinero directamente a los beneficiarios, sin intermediación de institución pública alguna. Fue la efímera experiencia del “Rimanacuy”, en la cual se entregaba un cheque a dirigentes comunales, para que gaste el dinero en una obra para su comunidad. Los resultados fueron positivos, pues el dinero era bien gastado y había control de la comunidad en velar que no hubiera mal uso de esos fondos (los cheques eran entregados en público). Pero en eso años el Estado tenía pocos fondos para promover el desarrollo y la hiperinflación que se desató impidió la ampliación de ese experimento.

La crisis permitió que surja la jugada maestra: el Núcleo Ejecutor.

A inicios de la década de 1990 se impuso el “enfoque de demanda”, consistente en financiar lo que los beneficiarios demandaban, dentro de un menú de posibilidades. Sin embargo hacía falta una nueva institucionalidad que ejecutara miles de obras y proyectos.  A alguien se le ocurrió la brillante idea de crear una institución de carácter temporal, gestionada por la misma comunidad organizada y que pudiese gestionar fondos para ejecutar un pequeño proyecto demandado por ellos mismos. A esa institución se le dio el nombre de Núcleo Ejecutor (NE). Aquí quiero citar a un grupo de alumnos míos que en 2011 escribieron lo siguiente:

“En este contexto nace el Fondo de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) en Agosto de 1992. Hasta Febrero de 1993 se trabajó en el diseño de la operatividad de la institucionalidad, dado que muchos municipios se encontraban en situación de desorden y desgobierno. Se requería de un organismo representativo de la comunidad, que naciera de su propia estructura comunal. Así nace el “Núcleo Ejecutor” que en un primer momento llegó a conformarse por cualquier institución o grupo social que representara a una comunidad organizada y que buscara un beneficio social para ésta.

Esta institución podía elegir a sus representantes, mediante un sistema de elección democrática y concertada, así mismo aunque no tenía personería jurídica y su existencia era transitoria, sus representantes tenían facultades para suscribir convenios de financiamiento para obras diversas y contratos con terceros; para la formulación, evaluación y supervisión de los proyectos.

En el año 1996, con el Decreto Ley N° 26157, Ley del FONCODES y su Estatuto aprobado por el Decreto Supremo N° 057-93-PCM y el D.S. Nº 015-96-PCM, se ordenó y reglamentó la participación de los Núcleos Ejecutores en la ejecución de proyectos de inversión social financiados por FONCODES.

Hasta el año 2011, gracias a la existencia del Núcleo Ejecutor FONCODES ha podido financiar más de 55,000 proyectos, en todos los distritos pobres del país, sin que el trabajo de sus representantes le haya costado dinero al Estado, ya que la representatividad se ejerce ad honorem. [1]

Esta fue la jugada maestra que permitió masificar en poco tiempo la ejecución de miles de pequeños proyectos de infraestructura básica (aulas, letrinas, sistemas de agua potable con piletas públicas, pequeños puentes, incluso trochas carrozables y canales de riego), venían a llenar un vacío en la capacidad de atención de la demanda popular, al mismo tiempo que significó la presencia del Estado en los lugares más apartados del país. No tengo a la mano la cifra del dinero ejecutado, pero se trata de miles de millones de soles actuales. Lo cierto es que nunca antes el Estado invirtió tanto en desarrollo básico y no lo hubiera podido hacer sin la existencia de la humilde pero eficiente institución que es el NE.

El secreto del éxito

Pocos saben, hasta ahora, que el secreto del éxito del NE es que es un organismo transitorio, de derecho privado, es decir, puede gastar el dinero público utilizando las normas de las empresas privadas, sin engorrosos concursos de precios y sin demoras burocráticas. Tiene autonomía para contratar profesionales y comprar materiales, al mismo tiempo que aporta el trabajo de la comunidad, tanto en mano de obra no calificada como en capacidad de gestión de sus dirigentes (que no cobran para ello). Este mecanismo de ejecución de gasto se basa en la confianza en los dirigentes comunales. No acaso con el tiempo se estableció que el cargo de tesorero fuese desempeñado por mujeres, que son las más celosas con el dinero público. En cierto modo, con el NE el Estado le ha “sacado la vuelta” a sus propias normas, para que el gasto público pudiera ser eficiente y ágil. Esa fue la jugada maestra. Cabe destacar que en ese “invento” hubo un rol importante de gerentes provenientes del sector privado, que pusieron su experiencia al servicio del sector público.

Hay que tener en cuenta que en los años de presencia terrorista, las municipalidades eran muy débiles y las autoridades municipales casi inexistentes. Los NE llenaron un vacío. Fue una alianza entre el Gobierno central y la población. Algunos quisieron ver que había la intención, por parte del Gobierno central, de “baypasear” a los municipios. Algunos alcaldes se sintieron dejados de lado, pues tenían menos dinero que dirigentes comunales que presidían los NE. En realidad no solo alcaldes, sino también dirigentes de ong, que vieron como su presencia ya no era tan indispensable. Creo que la creación del NE fue una medida acertada y osada, que debió enfrentar sin embargo incomprensiones y recelos, provenientes del ámbito político y académico, mas no del ámbito social.     

El NE demostró no solo ser eficiente en la ejecución, sino también ágil y con capacidad de adecuarse a las circunstancias cambiantes. Poco a poco fue perfeccionado y en la medida en que se fortalecían los gobiernos municipales, gracias al FONCOMUN y al incremento de las transferencias fiscales, se pudo incluir en los NE a miembros de los Concejos municipales, así es que surgieron los NE “Mixtos” con presencia de representantes de las municipalidades distritales al lado de dirigentes comunales. Un estudio que llevé a cabo en los departamentos de Junín, Huancavelica, Ayacucho y Apurímac en el año 20013 demostró que el NE Mixto tenía mayor posibilidades de incluir capacidades de gestión, generándose sinergias entre municipio y comunidades. Al mismo tiempo que favoreció el acercamiento de los municipio a las comunidades alejadas, un problema crónico que antes era muy grave y recurrente. Pues el poco dinero que recibían los alcaldes iba a parar en el pavimentado de las plazas de las capitales de distrito. También se dieron sinergias con empresas presentes en las zonas de intervención. Por ejemplo, si había que dinamitar la ladera de un cerro para construir un canal de agua en zonas rocosas, quienes proveían la dinamita y los técnicos para esa tarea eran empresas mineras, como aporte voluntario. Con los NE Mixtos se generó más capital social e institucional.

Otro aspecto que se evidenció en esos años es que el nivel de corrupción era mínimo y casi nulo, pues los NE eran controlados por la comunidad y había transparencia en la ejecución del gasto. Además del control comuna, también FONCODES ha tenido una unidad de control. Por supuesto hubo dificultades y deficiencias, por ejemplo, al inicio los ingenieros proyectistas constituían una pequeña casta a la que los comuneros debían acudir sin muchas opciones de alternativas; cosa que poco a poco se fue corrigiendo. Igualmente, en el tema de las compras de materiales hubo al inicio dificultades de provisión y se dieron casos en los que las compras eran influidas por los ingenieros proyectistas. Hubo también problemas de sostenibilidad de algunos proyectos, sobre todo los de agua potable, cosa que puso en evidencia la necesidad de ampliar capacidades de gestión. Fueron dificultades hasta cierto punto inevitables, dada la rapidez con la que se tuvo que operar y la falta de experiencia previa. En el camino se aprendió a subsanar dificultades y errores. Pero los resultados fueron definitivamente espectaculares.  Incluso de los fracasos se aprendió y se dio lugar al diseño de programas alternativos, como los que se hicieron para llevar agua potable con esquemas de intervención alternativos, aunque fuera de FONCODES. Hay un libro que recoge varias de esas experiencias [2] Cabe resaltar que este libro fue publicado por los nuevos funcionarios que asumieron el cargo de la institución en el año 2000, muchos de los cuales recién pudieron valorar la validez de lo que se había hecho y así superar los resquemores iniciales. Eso ocurrió, me costa, en cada cambio de gobierno, donde los nuevos funcionarios públicos aprendieron a valorar la importancia del NE una vez que lo vieron en operación; a nadie se le ocurrió eliminarlo, más bien lo fortalecieron.

El NE como instrumento de pacificación y escuela de gestión

El NE ha sido un instrumento eficiente, no solo en la lucha contra la pobreza sino también contra el terrorismo, pues muchos pobladores de localidades pobres y alejadas vieron como el Estado llegaba a ellos, por primera vez. Luego de una primera etapa, en la que los NE fueron orientados hacia zonas de emergencia, se pasó desde 1996 a aplicar una política sistemática de focalización del gasto social. Es ahí cuando los “mapas de pobreza”, cuyo precursor fue Richard Webb en el BCR (hay que reconocerlo)  tuvieron gran utilidad para orientar dónde había que llevar las inversiones. De este modo se fueron superando también los resquemores que producía la orientación de las primeras intervenciones, que inevitablemente eran dirigidas al no tener un mapa que indicara dónde ir.   

Hay otro efecto poco conocido y estudiado; es que el NE tuvo también un aporte importante en la descentralización:  ante el vacío de poder que había en el campo y la inoperancia de los municipios en la década de 1990, muchos de los profesionales que llegaron para trabajar en los proyectos de FONCODES luego se convirtieron en concejales y alcaldes. También los dirigentes comunales aprendieron a gestionar de verdad, ya no solo a tener la mano tendida para pedir dinero, sino para manejarlo, aprendieron a gastar y administrar recursos públicos, pero con las normas de la gestión privada (la jugada maestra). Fue una escuela de gestión pública en gran escala, que no le costó nada al Estado. Al mismo tiempo fue una escuela de democracia, pues los NE se manejan democráticamente y muchos pobladores de base aprendieron a discutir, tomar decisiones y ejecutarlas.

Es así como el NE permitió, ya en la década de 2000, subir al plano de los gobiernos locales y contagiar a las administraciones municipales de capacidades nuevas. Por ejemplo: en 2003, el alcalde de Lircay era un ingeniero que trabajó en FONCODES; el alcalde de Acoria presidía los 7 NE que había en su distrito. Ahí es cuando se dio “la revancha de los municipios”, ya fortalecidos y empoderados, cosa que no se hubiera dado si antes no se hubiera empoderado a las comunidades. Por eso, se puede afirmar que con  los NE se hizo una descentralización desde abajo, que poco a poco fue ascendiendo.  Como suele ocurrir en los procesos sociales, solo con el tiempo descubrimos y valoramos lo que estaba pasando en años turbulentos de nuestra historia.

El salto desde los pequeños proyectos de infraestructura a los del apoyo a la producción

El NE ha sido como una criatura, que ha tenido su etapa inicial de tanteos, ha crecido se ha fortalecido y ahora está en la etapa adulta. No hay institución que ha durado tanto, ahora ya tiene más de 25 años y es adulta. Actualmente ha adquirido una forma novedosa: han aparecido los NE Centrales (NEC) que agrupan a varios NE locales para el emprendimientos de proyectos de mayor envergadura a nivel de una zona más amplia, a veces una misma provincia). El diseño de esta intervención incorpora decididamente las municipalidades distritales y provinciales, las cuales son llamadas cofinanciar las intervenciones y a asumir responsabilidad en la etapa final, para asegurar la sostenibilidad. Gracias al NEC el Estado puede financiar en gran escala modalidades de intervención que antes habían sido ejecutadas por organismos no gubernamentales, nos referimos a la promoción de la producción para que los pobres del campo tengan acceso al mercado y mejoren sus ingresos. Es así que se ha podido aplicar las mejores prácticas para el desarrollo rural: aquellas llevadas a cabo por los yachachiq y los kamayoc, promotores rurales de origen campesino, que ahora son contratados por los NE, para proveer asistencia técnica en el uso de semillas, mejoras de riego tecnificado, y una serie de técnicas que incluyen también mejoras en la vivienda, huertos, fitotoldos, construcción de pequeños reservorios, manejo de animales, etc.  Todo ello con el propósito de hacer que campesinos pobres puedan llegar a tener negocios inclusivos, mejorar sus ingresos y salir de la pobreza de modo sostenido. Es interesante saber que en este esquema, cada comunidad escoge el paquete de ayudas que necesita, según sus demandas y posibilidades. Esa es la flexibilidad que ofrece el NE.

Soy testigo presencial de cómo los funcionarios de FONCODES han hecho un esfuerzo considerable para estandarizar y costear los productos a ser ofrecidos en este nuevo programa, cosa indispensable para que pudiese ser financiado con fondos públicos. Nació con el nombre de “Mi chacra Productiva”, un proyecto piloto que luego se ha ampliado en su cobertura ha pasado a llamarse Haku Wiñay (crecer, en quechua). Hasta entonces este tipo de intervenciones solo podían ser llevadas a cabo por organismos privados y en ámbitos reducidos. Se ha dado un proceso en el cual el Estado ha tomado el liderazgo en el desarrollo rural. Es un logro importante y de carácter histórico, permitiendo que el desarrollo rural se convierta en política pública. En cierto modo, se ha dado un cambio de época. Ha sido también un proceso de “desoeneigización” del desarrollo. La prueba es que muchos que antes trabajaban en ongs han pasado a trabajar en el aparato público. Creo que la crisis de la cooperación internacional ha tenido algo que ver con eso. También ha influido la decisión de “armonización” y “alineamiento” con las políticas públicas, con las que las agencias de cooperación más serias han orientado su apoyo.

Actualmente el NE, con la nueva modalidad de NE Central es la herramienta institucional con la que cuenta el Estado peruano, a través del MIDIS, para hacer que la política pública de desarrollo rural permita que la población salga de la pobreza. Eso es lo que indican todos los estudios (muy serios y llevados a cabo por instituciones privadas) que se han hecho al respecto, que por brevedad de espacio no cito aquí, pero que son de dominio público. Solo una cifra: los expertos han estimado que en los próximos años, con este mecanismo se puede llegar a 1,595 centros poblados, beneficiando a 98,300 hogares pobres. ¡Son cifras mayores!

A lo largo de sus ya casi 25 años de vida, el NE ha demostrado ser una herramienta versátil y flexible, que se adecúa a los requerimientos de cada zona, y de cada etapa de su vida, generando efectos muchas veces imprevistos, que van más allá del impacto económico. Cuando un NE culmina su proyecto deja en manos de comunidades y municipios la oportunidad de asumir la responsabilidad de continuar con el apoyo inicial. De este modo miles de pequeñas obras se convierten en semillas que siguen fructificando aún después de desaparecido el NE.

Parece un cuento pero es cierto. El Perú ha sabido crear una institución eficiente y eficaz en el campo. Es algo que pocos saben. Recientemente, en la presentación de un estudio de evaluación de impacto del programa “Haku Wiñay”, un comentarista dijo que había que hacer un monumento al que inventó el NE. Es cierto, habría que hacer ese monumento, pero no de cemento ni de piedra, sino de reconocimiento público.

En las últimas décadas ha habido una verdadera revolución en las intervenciones de desarrollo rural en el Perú, cosa que se refleja en las cifras que documentan la reducción de la pobreza. Esto no hubiera sido posible si no existía el NE. ¡Es hora de reconocerlo!

Lampadia

 


[1] Hernán Lázaro, Eugenia Reina y Luis Urquizo. “Los núcleos Ejecutores desde la perspectiva del capital social rural”. PUCP. Lima, 2011.

[2] “Concertando para el desarrollo. Lecciones aprendidas del FONCODES en sus estrategias de intervención”. Ed. FONCODES. Lima, 2001




Avances y esperas en la mayor preocupación de los ciudadanos

Avances y esperas en la mayor preocupación de los ciudadanos

En el siguiente informe sobre la seguridad ciudadana (parte 1), se muestran los avances logrados a la fecha y se incide en la necesidad de que el monitoreo de las reformas ya establecidas genere mayor efectividad en su aplicación.

Muchos de los avances no han sido suficientemente difundidos entre los ciudadanos y la percepción de la sociedad sigue siendo, que hasta la fecha no se ha hecho prácticamente nada. Es muy importante hacer más esfuerzos por involucrar a los ciudadanos en estos procesos.

Este artículo es parte de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI, que recomendamos revisar como un espacio donde compilamos los distintos aspectos de las imperiosas reformas del Estado.

Un policía fue víctima de una brutal agresión durante protestas en Tayacaja – Radio Exitosa

 

Reforma de la Seguridad Ciudadana (I)

Resumen Ejecutivo

Recién a partir del 2012 se pone en marcha una política seria de seguridad ciudadana con supervisión central e incentivos fiscales que buscan que funcionen los Comités Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana, presididos por los alcaldes, elaborando y aplicando planes de seguridad ciudadana en cada circunscripción. Pero contrariamente a lo que se esperaría luego de eso, el INEI registra una caída en los niveles de vigilancia de los serenazgos y la Policía en los barrios a partir del 2013, lo que, a su vez, tampoco es congruente con la reducción de la tasa de victimización. Algo anda mal.

Creación del Sinasec

A partir del año 2003, el Estado peruano empezó a tratar de responder a los problemas de inseguridad ciudadana mediante la coordinación de la Policía Nacional y el sistema judicial con los ministerios, los gobiernos regionales y locales y las juntas vecinales. Es decir, mediante un enfoque más integral, participativo y preventivo.

En efecto, ese año, en febrero, se promulgó la Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINACEC), cuyo artículo 4º establece que son instancias integrantes de dicho Sistema el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), presidido por el Presidente del Consejo de Ministros[i]; los Comités Regionales de Seguridad Ciudadana, presididos por los presidentes (ahora gobernadores) regionales, los Comités Provinciales de Seguridad Ciudadana y los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana, presididos por los alcaldes respectivos. En todos ellos participan las autoridades policiales, judiciales y fiscales al nivel que corresponda, junto con representantes de otras instituciones y ministerios.

El CONASEC aprueba las políticas y el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y evalúa su aplicación. Tiene una secretaría técnica que es la Dirección Nacional de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior creada recién a partir del 2013. Los comités regionales, provinciales y distritales de seguridad ciudadana también elaboran planes y los supervisan y evalúan.

Toda esta estructura permaneció vacía y sin actividad hasta hace relativamente poco. Durante años el CONASEC se reunió en contadas ocasiones y los comités regionales o locales de seguridad ciudadana[ii], si se instalaban, no operaban. Cada año se elaboraba un Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, pero era declarativo. No se evaluaba ni se cumplía.

Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, evaluación, sanciones e incentivos

Esta realidad cambió con las reformas que se dieron a partir del 2012. La nueva ley orgánica del ministerio del Interior creó la Dirección General de Seguridad Ciudadana a la que se le encargó la secretaría técnica del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana así como elaborar y evaluar el cumplimiento del Plan. Se aprobó entonces el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, cuyos avances son evaluados semestralmente. La última evaluación, publicada en la web del Ministerio del Interior[iii], corresponde al primer semestre del 2015.

Pero, además, el reglamento de la ley de seguridad ciudadana le da dientes a la Dirección General de Seguridad Ciudadana para proponer sanciones a los gobernadores regionales y alcaldes por no instalar los comités de seguridad ciudadana o no convocarlos para sesionar. El castigo puede llegar a la suspensión en el cargo[iv]. No solo eso, los representantes del Ministerio Público ante los comités regionales, provinciales y distritales de seguridad ciudadana están obligados a denunciar los incumplimientos de lo establecido en la Ley de Seguridad Ciudadana y sus modificatorias, “ya sea por acción u omisión, por parte de los miembros que integran los citados comités. El Ministerio Público determinará en cada caso si existen indicios de la comisión de delito de omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales”. Esto es lo que establece la Tercera Disposición Transitoria y Final de la Ley Nº 27933 incorporada por la Ley Nº 30055.

El asunto, pues, se ha vuelto obligatorio y sancionable. De hecho, la Dirección General de Seguridad Ciudadana ha denunciado a 464 alcaldes (de un total 1,851) por no haber formulado el Plan de Seguridad Provincial o Distrital. Si luego de una primera advertencia, los alcaldes omisos no cumplen, se les suspende 30 días en el ejercicio del cargo. A la segunda advertencia pueden ser vacados. Preventivamente, la Dirección General capacita a los alcaldes en lo relativo a sus responsabilidades en seguridad ciudadana.

El resultado ha sido el que podemos ver en los siguientes cuadros: el 100% de los Comités Regionales de Seguridad Ciudadana formularon sus planes de seguridad ciudadana, y el 93.3% y el  83.6% de los Comités Provinciales y Distritales hicieron lo propio.

Pero no solo hay castigos. También hay incentivos presupuestales. Junto al palo hay una zanahoria. Desde el año 2013 las 250 municipalidades más grandes (tipo A y B, según la clasificación del MEF) tienen el componente de seguridad ciudadana en el programa de incentivos para la mejora de la gestión y modernización municipal del Ministerio de Economía. Desde esa fecha reciben asignaciones presupuestales adicionales para seguridad aquellas municipalidades que ejecuten “al menos el 75 % de las actividades programadas en el Plan Local de Seguridad Ciudadana (PLSC)” del semestre en cuestión. El 2015 el 25% de los 1,100 millones de soles del Programa de Incentivos se podía destinar al componente de seguridad ciudadana.

Es la Dirección General de Seguridad Ciudadana la que verifica que los planes se cumplan. El año 2015, por ejemplo, sólo aprobaron 110 de las 250 municipalidades, nos informa el General Roberto Villar, director general de Seguridad Ciudadana. A las restantes, las que no cumplieron, se les retira el 25% del presupuesto de incentivos que recibían para seguridad, pero pueden recuperarlo si ejecutan las actividades contenidas en el plan respectivo. La municipalidad de San Isidro, por ejemplo, fue una de las desaprobadas.

Además del programa de incentivos, el Ministerio de Economía dispuso el año pasado de 300 millones del FONIPREL[v] para proyectos municipales de seguridad ciudadana, pero Villar nos informa que sólo se gastó 75 millones porque concursaron muy pocas municipalidades.

¿Pero hay menos vigilancia en los barrios?

Ahora bien, la relativa institucionalización de los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana y los presupuestos para seguridad ciudadana entregados como parte del programa de incentivos municipales, deberían haber llevado a una mayor vigilancia y presencia en los barrios del serenazgo, de la policía misma o del patrullaje integrado (un policía en el vehículo del serenazgo). Pero resulta que, según el INEI, dicha vigilancia ha caído justamente desde el 2013, año en que empiezan a aplicarse dichas políticas. Veamos el siguiente gráfico:

El INEI especifica que se considera que existe vigilancia en la zona o barrio, si la persona entrevistada manifestó que existe al menos una de las tres formas de vigilancia (Policía Nacional del Perú, Serenazgo o Patrullaje integrado) en las calles de su zona o barrio.

Esta tendencia se mantiene en el 2015, según el boletín de seguridad ciudadana de febrero del 2016 del INEI, que mide hogares en lugar de población:

Una explicación podría ser que los planes de seguridad ciudadana que elaboran los CODISEC, etc, pues son puramente declarativos, no se aplican. Al mismo tiempo, sin embargo, las estadísticas sí registran una disminución de la victimización por delincuencia, lo que sería coherente con una política de vigilancia más estricta producto de la coordinación con los gobiernos locales.

Lo que no es congruente es la caída en los niveles de vigilancia según el INEI, y la caída al mismo tiempo en los niveles de victimización. Alguna de las dos estadísticas tendría que estar mal. El Jefe del INEI, Aníbal Sánchez, nos dice que una explicación podría ser que “hay un cambio de modalidad, los sistemas de vigilancia han variado en estos últimos años: los hogares que tenían vigilancia del Serenazgo en un lugar fijo, ahora lo tienen en forma motorizada; y ello aún no es percibido por algunos hogares como una medida de vigilancia segura en su zona o barrio”. Ello, sin embargo no explicaría la caída en el patrullaje dado por la policía, como se puede constatar en el siguiente cuadro:

Sánchez observa, además, que lo que sí se ha incrementado son “las medidas de seguridad adoptadas en su zona o barrio por los hogares para auto protegerse”. Así, los sistemas de control de acceso a personas ajenas al lugar (rejas con vigilante, tranqueras con vigilante entre otras), aumentaron 7 puntos porcentuales en el último año (2015). Los sistemas de vigilancia a través de video cámaras se incrementaron también en 4,4 puntos porcentuales; y la vigilancia particular en 1 punto porcentual.  

Como fuere, el asunto es importante porque no cabe duda del potencial de una buena coordinación entre la Policía y las municipalidades. Como hemos visto, según el propio INEI el patrullaje del serenazgo está mucho más presente en los barrios de las ciudades del país, que el de la PNP.

Por lo tanto, es importante sumar esfuerzos y avanzar hacia el llamado “patrullaje integrado”, algo que ahora no requiere de la compra del día de franco de los policías sino que la PNP pone los policías en los vehículos del serenazgo a título gratuito, por lo menos en alguna medida. Pero para que esto funcione bien el Comité Distrital de Seguridad Ciudadana, presidido por el alcalde y en el que participan el o los comisarios del distritos junto con otras autoridades, tienen que reunirse regularmente para que el alcalde pueda asumir el liderazgo que le corresponde y aportar los recursos necesarios para integrarlos con los que posee la PNP.

Entrevistas

Gereda Espinoza, Luis O. Director de Diseño y Evaluación de Políticas de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior

Sánchez, Aníbal, Jefe del Instituto nacional de Estadística e Informátiva (INEI)

Gral ® Villar Amiel, Roberto, Director General de la Dirección General de Seguridad Ciudadana,l Ministerio del Interior

Bibliografía
Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC): Informe experiencias exitosas en prevención de la criminalidad en América Latina. Una perspectiva territorial de las políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina, Diciembre 2015.

Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana: Evaluación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013 – 2018, periodo ene –jun 2015, Ministerio del Interior

Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana: Evaluación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013 – 2018, periodo jul – dic 2014, Ministerio del Interior

Decreto Supremo Nº 012-2003-IN,  Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

INEI, “Estadísticas de Seguridad Ciudadana Abril – Septiembre 2015. Informe Técnico No 4 – Diciembre 2015

INEI, “Victimización en el Perú, 2010-2014”, Julio 2015

Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINACEC)

Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018

Lampadia

 


[i] Está integrado, además, por el Ministro del Interior, el Ministro de Justicia y Derechos Humanos, los  Ministros de Educación, Salud,  Economía y Finanzas,  Transportes y Comunicaciones, Comercio Exterior y Turismo, la ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y el ministro de Desarrollo e Inclusión Social. También por el  Presidente del Poder Judicial, el Fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo, ell Presidente de la Asociación de Gobernadores Regionales, el Alcalde Metropolitano de Lima, el Presidente de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), el Director General de la Policía Nacional del Perú, el Presidente del Consejo Nacional Penitenciario, el Presidente del Consejo Nacional de la Prensa y el Presidente de la Sociedad Nacional de Seguridad

[ii] Un Comité distrital de seguridad ciudadana está integrado por el Alcalde Distrital de la jurisdicción, el Gobernador Distrital, el o los Comisarios de la Policía Nacional del Perú del distrito, un representante del Poder Judicial,un representante del Ministerio Público, dos Alcaldes de Municipalidades de Centros Poblados menores, el representante de las Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana, y un representante de las Rondas Campesinas existentes en el distrito.

[iv] Artículo 82.(del reglamento de la ley de seguridad ciudadana)- Los Presidentes de los Gobiernos Regionales y los Alcaldes Provinciales o Distritales que no instalen los comités de seguridad ciudadana en el plazo legal o no los convoquen para sesionar, cometen falta grave y están sujetos a la sanción de suspensión en el cargo, conforme a lo establecido en el artículo 31 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y el artículo 25 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, modificados por la Ley Nº 30055.

[v] El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL), es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar Proyectos de Inversión Pública (PIP) y estudios de preinversión orientados a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básica, que tengan el mayor impacto posible en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema en el país.

https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=1592&Itemid=100674&lang=es