Jaime de Althaus
Para Lampadia

La elección de un Congreso por separado, sin que se elija simultáneamente al presidente de la República, ha expuesto más claramente que nunca la disfuncionalidad de nuestro sistema electoral, que requiere urgente reforma para no repetir el problema el 2021.

Todos vemos la proliferación candidatos cada uno con su propia propuesta. La tarea de escoger uno dos candidatos o un partido en medio de los casi 800 candidatos que hay en Lima, con una multiplicación al infinito de ofertas disímiles, se vuelve imposible. Nadie puede escuchar a 800 candidatos. Ni siquiera a 50, o a 20. Ninguna democracia puede funcionar así. Por eso alrededor del 60% de los ciudadanos declaran que no saben por quién van a votar o que van a viciar su voto. Y por eso el Congreso en realidad no representa a nadie. No representa nada.

Esto es consecuencia del voto preferencial en distritos plurinominales, multiplicado por el elevado número de partidos. El voto preferencial ya es un problema en las elecciones presidenciales, porque distorsiona el mensaje del candidato presidencial, que se ve diluido en medio de cientos de mensajes distintos de los candidatos al Congreso. Pero por lo menos en una elección presidencial hay un mensaje central, que es precisamente el del candidato a la primera magistratura.

En esta elección, en la que no hay competencia presidencial, deberíamos esperar que cada lista congresal presente una propuesta legislativa única. Pero solo 5 o 6 de los 22 partidos participantes han formulado una agenda legislativa. La más elaborada y detallada es la del Partido Morado, que ha ofrecido 44 propuestas, pero ninguna a nivel de proyecto de ley. Los otros (PPC, Acción Popular, Frente Amplio, Juntos por el Perú principalmente, y algunos otros) han planteado lineamientos o grandes ejes o temas, con mayor o menos grado de desagregación. Pero en todos los casos los candidatos de esas agrupaciones exponen sus propios proyectos, muchas veces divorciados de los lineamientos generales del partido.

De esa manera, ningún elector puede orientarse en esa selva de ofertas. Es imposible. El sistema tiene que cambiar. Lo primero es eliminar de una vez por todas el voto preferencial, y canjearlo por distritos electorales pequeños, donde se elija solo a uno o dos representantes. El mejor voto preferencial es el que se da en un distrito uninominal, donde se elige a un representante, con el que, además, se puede establecer una relación. Y lo segundo es reducir el número de partidos que participan. De esa manera, si el distrito fuera uninominal, el elector elige entre 6 o 7 candidatos (si hubiera 6 o 7 partidos), y no entre cerca de 800 como es ahora en el caso de Lima (36 x 21).

Una elección como esa sí tiene sentido y es viable. Por lo demás, los candidatos no tendrían que diferenciarse de otros de su propia lista porque ya no compiten con ellos, sino contra los candidatos de otras listas. Entonces el mensaje de los postulantes de cada partido tenderá a unificarse, y por lo tanto los electores podrán diferenciar entre un número pequeño de propuestas generales.

La democracia, entonces, se vuelve inteligible y mucho más real. Ahora bien, si creamos distritos electorales pequeños, uni o bi-personales, ello debería hacerse en la cámara de diputados, eligiendo la de Senadores en distritos macrorregionales, para equilibrar allí el efecto de sobrerepresentación que producen los distritos pequeños. El restablecimiento de la bicameralidad sí forma parte de la oferta electoral de varios partidos en esta contienda, y es probable que ocurra.   

El requisito de la reducción del número de partidos, por su parte, sí se cumplirá porque el Congreso disuelto aprobó la ley que ordena elecciones primarias universales y obligatorias estableciendo que los partidos que no obtengan en ellas una votación que supere el 1.5% del número de votantes de la elección anterior, no participan en las elecciones generales. De modo que probablemente pasen a esa etapa entre 6 y 8 partidos.

Ojalá que los novatos congresistas que serán elegidos extraigan estas mismas lecciones y no se autoengañen con la misma falacia de siempre: yo fui elegido por el voto preferencial y por lo tanto funciona. Es una falacia porque está demostrado que la votación sigue en general el orden de las listas, y el voto en distritos pequeños es, como decíamos, el voto preferencial perfecto. Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Ya hemos advertido, apenas el Presidente Vizcarra anunció el referéndum, que consultar la no reelección de los congresistas es una decisión populista irresponsable porque condenaría al país a no consolidar nunca una clase política profesional y a que ninguna persona de buena voluntad y vocación de servicio pueda optar por hacer carrera política, quedando el Congreso cada vez en manos de oportunistas e improvisados. Quizá se pensó que consultar esto junto con la bicameralidad, era una manera de lograr que se apruebe también esta última, que sería muy buena para el país, pero de nada nos serviría una bicameralidad –incluso bien diseñada- si los actores son personas no idóneas.

El problema es que nadie en el Congreso querrá asumir la causa responsable, pero impopular, de rechazar el proyecto de ley de no reelección de los congresistas. Menos aún Fuerza Popular, cuya popularidad –la de su lideresa- viene cayendo abismalmente. Es la trampa perfecta. Entonces solo caben dos posibles soluciones:

• Una es que el propio Ejecutivo retire la propuesta, algo improbable porque de todas maneras la presentó pese a las críticas formuladas y porque sin duda parte importante del incremento de la popularidad presidencial obedece a esta propuesta. El argumento de que no se puede sacrificar el futuro de la democracia en aras de un incremento efímero de la popularidad parece que no ha removido la conciencia presidencial.
• La segunda solución sería avanzar en octubre con el referéndum sobre la reforma del CNM y quizá sobre el financiamiento de los partidos, pero dejar los otros dos temas para diciembre o para más adelante, sobre todo porque el proyecto de ley para el establecimiento de la bicameralidad, siendo muy rico, requiere más análisis y debate en algunos de sus puntos, algo que no se podría hacer en tan corto tiempo.

Analicemos, en este artículo, dicho proyecto, a fin de identificar los puntos que requerirían más estudio y debate. Pues el proyecto contiene diseños interesantes junto con otros inconvenientes y algunas omisiones.

A nuestro juicio, es relativamente innovadora la división de funciones que se propone entre las cámaras de Diputados y Senadores. También es positivo –en principio- el sistema de distritos electorales que se propone para elegir ambas cámaras, y el hecho de que se elimine el voto preferencial para la elección de los senadores, aunque debería eliminarse también para la elección de los diputados. En cambio, no se aprovecha para cambiar la fecha de la elección del Congreso, como veremos.   

División de funciones interesante

De acuerdo al proyecto, la Cámara de Senadores tiene una función revisora de los proyectos aprobados en la Cámara de Diputados. Es decir, en ella no se presentan proyectos de ley. Sólo en Diputados. Así es como debe ser. Con una excepción inteligente: sólo en la cámara de Senadores se puede presentar proyectos relativos a reformas constitucionales y leyes orgánicas. Es decir, en los temas que requieren más reflexión, más importantes, la responsable de presentarlos es precisamente la llamada cámara reflexiva.

Otra decisión de diseño inteligente es la disposición de que sea la Cámara de Senadores la que apruebe el Presupuesto de la República. Esto podría estar vinculado a la propuesta de conformación de los distritos electorales. En efecto, se plantea que la Cámara de Diputados sea elegida en distritos electorales micro-regionales binominales (dos congresistas por distrito), y la Cámara de Senadores en distritos macro-regionales. Que esa esta Cámara la que apruebe el Presupuesto podría ayudar a controlar la atomización de la obra pública y el tráfico de proyectos relativamente pequeños impulsados por diputados vinculados a alcaldes o empresas constructoras locales. Ayudaría a mejorar la planificación de las infraestructuras.

¿Senado en distritos electorales macro-regionales o distrito nacional único?

La idea misma de elegir a los senadores en distritos macro-regionales y a los diputados en micro-regionales binominales, es positiva. Esta propuesta fue formulada originalmente por Carlos Meléndez, con la idea de asociar las representaciones a las macro y micro regiones económicas efectivamente existentes, lo que es una idea muy sugerente.

Una alternativa sería elegir al Senado en distrito único nacional, con la idea de rescatar para la política a una élite con visión nacional y de largo plazo. Pero, de un lado, esto es algo que, de todas maneras, aunque en menor medida, ocurriría si los distritos macro regionales son grandes (no más de 4 o 5) y si Lima tiene la participación que demográficamente le correspondería. O si, como veremos más adelante, parte de la cámara de diputados se eligiera en distrito único y el resto en distritos uninominales.

De otro lado, hay un problema de consistencia para la gobernabilidad. En efecto, si los diputados son elegidos en distritos binominales, habrá una tendencia a que la primera mayoría tenga más representantes que el porcentaje de votos que efectivamente obtenga, lo que favorecería la gobernabilidad si el presidente perteneciera al mismo partido. En cambio, si elegimos al Senado en distrito único, funcionaría el sistema proporcional puro, con lo que el presidente que fuere elegido no tendría mayoría salvo que su bancada senatorial hubiese obtenido más del 50% de los votos. Entonces el presidente tendría mayoría en Diputados, pero no en senadores. En la medida en que los distritos macro-regionales son elegidos aplicando también el principio proporcional, pero para elegir alrededor de 6 senadores por distrito, la votación no se concentra tanto como en los distritos micro-regionales pero tampoco se dispersa entre todos los partidos, de modo que hay más probabilidades de que el Presidente tenga mayoría también en el Senado.

Elección del congreso con la segunda vuelta

Claro, para tener más probabilidades que esto ocurra, debería aprovecharse para modificar la Constitución en lo relativo a la fecha de la elección del Congreso: ya no con la primera vuelta presidencial, sino con la segunda o después de ésta. Pero, lamentablemente, el proyecto del Ejecutivo no plantea este cambio. La comisión de Constitución debería introducirlo. La propia experiencia de Pedro Pablo Kuczynski debería llevarlos a proponer esta reforma.

Distritos pequeños y gobernabilidad

Aquí es bueno comentar un argumento que ha formulado Ignazio de Ferrari en El Comercio. Ha escrito: “La tentación del poder absoluto es tan grande que en el Perú no deberíamos desechar el sistema proporcional de elección del Congreso. Un sistema mayoritario de distritos uninominales –en el que en cada distrito se elige un solo representante–, como ha sido propuesto más de una vez, conduciría con mucha probabilidad a mayorías parlamentarias permanentes. El Perú no está hecho para que ningún partido tenga tanto poder”.

En realidad, la experiencia histórica del Perú muestra que cuando un presidente ha carecido de mayoría parlamentaria, el gobierno terminó interrumpido por alguna forma de golpe de Estado. Ocurrió con Bustamante, con Belaunde, con Fujimori y recientemente con Pedro Pablo Kuczynski que, si bien no por un golpe de Estado sino de manera constitucional, su gobierno no pudo terminar. Es obvio que tener mayoría parlamentaria facilita la gobernabilidad. Ese es el secreto de los sistemas parlamentarios, donde el Ejecutivo tiene mayoría congresal por definición porque nace de ella.  Deberíamos incluso avanzar a la regla de que el Presidente pueda disolver el Congreso sin expresión de causa y sin esperar dos censuras de gabinete, pero eso ameritaría una discusión mayor para la que no hay tiempo en esta circunstancia.

A propósito, el proyecto de ley de modificación constitucional no aprovecha para resolver un problema de la constitución actual, que establece en su artículo 108º que el Congreso puede insistir y promulgar las leyes observadas por el presidente de la República con el voto sólo de más de la mitad del número legal de los miembros del Congreso (de cada Cámara en el nuevo supuesto). En casi todos los países la insistencia en una ley observada requiere de los 2/3 del número legal de miembros del Congreso. Esto es lo que deberíamos tener para facilitar la gobernabilidad.

Micro-distritos binominales y número de diputados

Ahora bien, debemos suponer que el hecho de que el Ejecutivo haya propuesto distritos binominales en lugar de uninominales para elegir la Cámara de diputados, obedecería a la idea de morigerar el efecto del llamado voto mayoritario (distrito uninominal) que tiende a que el porcentaje de diputados del partido ganador sea mucho mayor que el porcentaje de votos obtenido por ese mismo partido. Pero, al haber limitado dicha Cámara a 100 diputados (para no incrementar el número total actual de congresistas y facilitar así la aprobación de la bicameralidad), tendríamos entonces 50 distritos binominales en cada uno de los cuales elegimos a dos representantes. Al respecto, Alfredo Torres formula las siguientes observaciones: “Algunos distritos de Lima como Ate o Comas podrían tener representantes directos, pero otros tendrían que integrarse para llegar a los 460 mil electores. Lo mismo ocurriría con muchas provincias. Unas pocas, como Huancayo, bordean esa cifra, pero la mayoría tendría que integrarse con otras para formar una microrregión. Incluso habría departamentos como Moquegua y Tacna que tendrían que juntarse para elegir a sus diputados; otros, como Madre de Dios, que tendrían que sumarse a parte del Cusco para alcanzar representación… Como es evidente, esta ingeniería electoral puede ser fuente de muchas tensiones, dado el arraigado sentimiento regionalista vinculado a la tradicional división departamental. Por eso, los sistemas uninominales o binominales suelen funcionar con un mayor número de distritos electorales. El Congreso podría revisar la propuesta del Ejecutivo en esa dirección”.

No veo mayor problema en agregar provincias, pues en la actualidad están todas agregadas a nivel departamental. Más bien estaríamos disgregándolas del departamento o región e integrándolas en unidades más pequeñas definidas por las relaciones económicas y sociales que tienen entre ellas, reconociendo así la realidad existente y dándoles más protagonismo. Esto supone un estudio geoeconómico para identificar las redes comerciales existentes en el territorio, que sirvan de base para la demarcación.

En cambio, sí podría haber un problema en agregar departamentos para formar un micro-distrito electoral. En la medida en que esto solo se presente en dos o tres casos, quizá no sea un obstáculo para la aprobación de la bicameralidad en el referéndum. Si lo fuere, quizá sería conveniente, entonces, una combinación de distritos ‘bi’ y ‘uni’ nominales, o incrementar en alguna medida el número de diputados a fin de tener más distritos binominales. Como fuere, es un asunto que debería ser más analizado. De allí la necesidad de más tiempo. 

La alternativa es la que ha señalado Fernando Tuesta: dejar la definición del número de diputados y senadores para la ley (orgánica). No es un tema constitucional.

Distritos uninominales y distrito único en diputados sin voto preferencial

Otra alternativa sería elegir, de los 100 diputados, a 70 –digamos- en distritos uninominales, y a 30 en distrito nacional único, para balancear los efectos mayoritario y proporcional, es decir, corregir, con la representación elegida de manera proporcional en distrito único, los efectos de sobre-participación del partido ganador en los distritos uninominales. Esto quizá sería lo mejor. En Alemania es así, en una proporción 50-50.

Debe decirse que otro elemento positivo de la propuesta es que elimina el voto preferencial para la elección de Senadores en macro-regiones, donde la elección será en lista cerrada y bloqueada. Nos evitamos así la guerra fratricida entre los candidatos de un mismo partido. Pero lo que no queda claro es por qué sí se mantiene el voto preferencial en los micro-distritos binominales para elegir diputados. Si se vota por una lista de dos y se ejerce voto preferencial por uno de los dos, lo único que logramos es reeditar la competencia entre los dos candidatos de una misma lista por obtener el voto ciudadano, en lugar de que la competencia se dé con los miembros de otras listas. Es decir, reeditaríamos en enfrentamiento intra partidario en lugar de inter partidario. Absurdo.

Nos evitamos estos problemas si vamos a un sistema de distritos uninominales –donde por definición el candidato de un partido compite con los candidatos de los demás paridos, y donde habría menos candidatos entre los cuales elegir, lo que mejora las posibilidades de elegir mejor- combinado con un distrito único –como sugeríamos- para elegir la Cámara de Diputados.

Ahora bien, lo que no tiene sentido es forzar la fórmula paritaria entre hombre y mujeres en las listas. Podríamos estar dejando de lado a dos personas de primer nivel de un sexo por imponer a una de otro sexo.

Conclusión

En resumen, lo que tenemos es una propuesta interesante y bien lograda de división de funciones entre las Cámaras de Senadores y Diputados, pero aún hace falta discutir un poco más los aspectos vinculados a los distritos electorales para elegir los diputados, eliminar el voto preferencial en la elección de diputados, proponer la elección del Congreso con la segunda vuelta presidencial o después de ella, e incrementar la proporción de votos necesaria para insistir en una ley observada por el Presidente. Esto para tener reglas de juego que ayuden a la gobernabilidad.

Por supuesto, la no reelección de congresistas tendría consecuencias muy negativas para la institucionalidad democrática. Debe ser desechada.

En consecuencia, lo recomendable sería no apurar el referéndum en los temas políticos, y consultar en octubre solo la reforma del Consejo Nacional de la Magistratura. Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

El Grupo de Estudio de la Reforma Electoral presidido por la congresista Patricia Donayre culminó finalmente la elaboración del proyecto de Ley Electoral que será sometido a discusión en la Comisión de Constitución. Son nada menos que 423 artículos que regulan no solo todos los aspectos de todos procesos electorales incluyendo los de jueces de paz y miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, sino asuntos tales como la configuración de los distritos electorales del país para la elección de congresistas.

El proyecto ha incorporado algunos de los aportes del Ejecutivo y de Jurado Nacional de Elecciones, sobre todo en lo relativo a las sanciones por incumplimiento de las normas de financiamiento privado, que ahora incluyen hasta la cancelación de la inscripción de las organizaciones políticas si estas cometen conductas muy graves o acumulan más de seis meses de suspensión por conductas leves o graves. De modo que puede afirmarse que, de aprobarse estas normas, las obligaciones acerca de las modalidades, montos e informes de financiamiento partidario ya no serán letra muerta.

Esto es un avance en lo relativo a prevenir el ingreso de fondos ilegales o delictivos a la política. También se sube el tope de lo que puede donar un particular a 200 UIT  (810,000 soles). Eso está bien, para procurar que el financiamiento provenga de fuentes lícitas. En esa misma línea, no se entiende por qué el Proyecto prohíbe las donaciones de empresas privadas. Es mejor que sean ellas y no organizaciones delictivas las que aporten. Por último, si lo que se quiere es evitar la devolución del favores por parte del Partido ya en el gobierno, dichas donaciones podrían hacerse a un fideicomiso indicando el tipo de ideología o  programa que la empresa donante quisiera apoyar, sin identificar partido político alguno. Y recoger la sugerente propuesta de “partidos por impuestos” formulada por Carlos Meléndez, sobre todo para financiar Think Tanks y capacitación. A las empresas también les interesa el crecimiento del país, porque así crecen ellas también.

Pero otras propuestas del proyecto del Ejecutivo no han sido tomadas en cuenta. En particular la reducción  a 1% del número de electores para obtener la inscripción de un partido, la obligatoriedad de la participación de los organismos electorales en la organización de las elecciones internas y que estas sean primarias y universales. El Proyecto decide, además, mantener el voto preferencial y los mismos distritos electorales de la actualidad, añadiendo un escaño para los que viven el exterior. Se argumenta que, en realidad, esa discusión así como la de si restablece el Senado o no, se daría en una segunda etapa, cuando se considere las modificaciones constitucionales, y que esta primera etapa tiene por finalidad ordenar la normatividad para las elecciones regionales y municipales del 2018.

Pero aquí el hecho de tener que normar antes para las elecciones del 2018 ha puesto un pie forzado que es una trampa, porque el orden lógico del proceso legislativo es introducir primero las modificaciones constitucionales y luego la normatividad legal derivada de dichas modificaciones. Pero hemos puesto la carreta delante de los caballos.

Los objetivos

Y el resultado de esta lógica invertida es que se pierde integralidad, coherencia. En realidad el proceso debió comenzar por una discusión acerca de los objetivos que perseguimos con esta reforma, que no se ha hecho. No sabemos para qué queremos reformar. A nuestro juicio, los objetivos son tres:

1. Construir un sistema de pocos partidos institucionalizados. Contener la fragmentación y feudalización políticas.
2. Construir canales de representación efectivos que permitan que los ciudadanos puedan hacer llegar sus demandas. Acercar la población al Estado.
3. Mejorar las relaciones entre Ejecutivo y legislativo para afianzar la gobernabilidad.

Menos partidos más institucionalizados

Para lograr el objetivo 1 hay varios instrumentos. El primero es una barrera alta para la inscripción de nuevos partidos. El Proyecto mantiene, como decíamos, el 4% del número de electores, una barrera muy alta en términos comparativos y reales. Pero aquí lo que tenemos es un problema de inconsistencia con otras disposiciones del Proyecto. En efecto, si se va a mantener una barrera muy alta para tal efecto, aquel ciudadano que quiera ingresar a la política tendría que inscribirse en un partido ya existente y lo hará si es que los partidos son estructuras abiertas y convocantes y ofrecen garantías de una verdadera democracia interna. En ese sentido, lo lógico sería que las elecciones internas sean en lo posible primarias y abiertas y en todo caso organizadas por los organismos electorales a fin de que haya seguridad de que los resultados sean justos.

Pero no es esto lo que establece el Proyecto. Lo que dispone es que las elecciones internas pueden ser primarias abiertas, cerradas o por delegados. Y en cuanto a la participación de los organismos electorales establece que éstos “tienen el deber de brindar soporte técnico a las organizaciones políticas en todos sus procesos de elección internos”. Es decir, no se les encarga la organización de los comicios internos.

Con esa normativa no hay muchos incentivos para que los partidos tiendan a  convertirse en lo que en parte ya son: pequeñas camarillas impenetrables en las que nadie que desee participar en política querrá o podrá ingresar. Si tal va ser el destino, mejor sería efectivamente poner una barrera de entrada baja (1 o 2% de los electores por ejemplo) junto con barreras altas para la permanencia, para asegurar renovación y competencia en el sistema y obligar a las organizaciones a abrirse si quieren renovarse y crecer.

Para reducir el número de partidos el instrumento más importante es la llamada valla electoral: obtener el 5% de los votos válidos o un mínimo de 6 congresistas electos para ingresar al Congreso. Esa valla se mantiene. Y en el caso de las alianzas se agrega 1% adicional por cada miembro adicional de la alianza. Ese 1% es muy bajo si se quiere que no se usen las alianzas para burlar la valla del 5%. Debería ser cuando menos 2% o 2.5% como proponía algún proyecto de años anteriores.

Lo que sí es un avance es que el Proyecto establece efectivamente condiciones más exigentes para la permanencia de los partidos: obligatoriedad de participar en todas las elecciones presentando listas de candidatos por lo menos en el 60% del total de circunscripciones regionales, provinciales y distritales, y mayor formalidad en el manejo de las finanzas partidarias y las aportaciones privadas, cuyo incumplimiento puede acarrear la cancelación de la inscripción. 

Un avance también ha sido la eliminación de los movimientos locales y provinciales. Quedan los regionales, pero a estos debería exigírseles que participen en más de una región o que lo hagan en alianza con un partido nacional, para contener mejor la tendencia a la feudalización política del país que hace que en cada elección haya menos alcaldes pertenecientes a partidos políticos nacionales.

El Proyecto mantiene la obligación de tener comités políticos con un mínimo de 50 afiliados en por lo menos el tercio de las provincias del país, algo que quizá no tenga mayor sentido en la era de los grupos de chat. Lo nuevo es que “necesariamente un comité partidario deberá estar ubicado en cada uno de los veinticuatro departamentos del país, Lima Metropolitana y la Provincia Constitucional del Callao, los cuales deben mantenerse en permanente funcionamiento, bajo sanción de suspensión”.

Pero lo que se busca en institucionalización, formalización y actividad partidaria se pierde con el voto preferencial, que fomenta el enfrentamiento entre candidatos del mismo partido y la diferenciación incoherente de propuestas al interior del mismo grupo.

En suma, hay avances pero al mismo tiempo no hay consistencia entre algunas de las medidas relacionadas al objetivo 1.

Mejor representación

Ahora bien, la consistencia debe darse no solo entre las disposiciones orientadas a cumplir un objetivo, sino entre las diseñadas para cumplir los tres objetivos. Es decir, si estamos de acuerdo en los tres objetivos arriba mencionados, las disposiciones que se establezcan para alcanzarlos deben reforzarse mutuamente, sistémicamente. Es decir, las que se señalen para cumplir el objetivo 2, deben ayudar a cumplir el objetivo 1 y el 3, y viceversa.

En esa línea, si lo que queremos es reducir el número de partidos (Objetivo 1) y mejorar los canales de representación (objetivo 2) no podemos proponer mantener el mismo número y tamaño de los distritos electorales actuales, que no ayudan ni a uno ni al otro objetivo. El único sistema que integra ambos objetivos a la vez, es el de la elección de los congresistas en distritos electorales pequeños, uni o bi nominales. En efecto, en dicho sistema, las personas eligen no entre muchos candidatos de un mismo partido sino entre pocos candidatos de distintos partidos (de modo que se puede conocer mejor a cada candidato, y se elige mejor), y el ciudadano sabe quién es su representante y puede comunicarse con él para expresarle sus demandas. La democracia se vuelve de carne y hueso. Se enraíza.

Al mismo tiempo, dicho sistema lleva a la reducción del número de partidos porque las organizaciones pequeñas se ven obligadas a juntarse con otras más grandes si quieren que alguno de sus candidatos sea elegido en una circunscripción. 

Contrario sensu, distritos electorales grandes en los que se elije a varios representantes de manera proporcional, fomentan el multipartidismo y no construyen canales biunívocos de comunicación entre representados y representantes.

Por supuesto, distritos electorales pequeños sustituyen el voto preferencial. El realidad, son el voto preferencial perfecto, porque yo elijo directamente a una o a dos personas. Sería lamentable que haya consenso entre los congresistas para eliminar el voto preferencial. Si no lo eliminamos, tenemos que mantener distritos electorales grandes que no ayudan a reducir el número de partidos ni mejoran la representación. Tendría menos sentido, también, restablecer la bicameralidad.

Relación Ejecutivo – Legislativo

En efecto, un sistema electoral de distritos pequeños ayuda a resolver mejor el objetivo 3, donde la propuesta sería la de restablecer la bicameralidad a fin de que leyes impulsivas y extremadamente populistas puedan ser revisadas y morigeradas en la cámara de senadores. En ese marco, la cámara de diputados puede ser elegida en distritos pequeños, uni o bi nominales, pero la de Senadores en un distrito nacional, para compensar la perspectiva localista de Diputados con una visión unitaria y con una perspectiva más nacional de los senadores. Si se mantuviera una sola cámara -subiendo eso sí la cantidad de votos necesarios para insistir en las leyes observadas por el Ejecutivo a los dos tercios del número legal de miembros del Congreso (el Ejecutivo cumpliría la función moderadora)-, una parte mayoritaria del Congreso unicameral puede ser elegida en distritos pequeños y otra minoritaria en distritos macroregionales o distrito nacional.  

Lo que no podríamos hacer es restablecer la bicameralidad y mantener distritos electorales grandes en la cámara de diputados. Pero, entonces, si no eliminamos el voto preferencial y no establecemos distritos electorales pequeños y tampoco restablecemos la bicameralidad o lo hacemos sin cambiar el sistema electoral, no habremos hecho reforma política alguna. Lampadia

Por Jaime de Althaus

Para Lampadia

 

La reforma del Congreso es un imperativo. En el Perú se dan demasiadas leyes por lo general mal estudiadas y por lo tanto mal estructuradas, que complican la actividad económica y social en lugar de facilitarla y que, así tengan buenas intenciones, terminan generando efectos contraproducentes. Lo que ocurre es que el Congreso es todavía una institución relativamente patrimonialista donde los asesores ingresan por lo general sin concurso y donde se privilegia la rotación entre las comisiones en lugar de la especialización, y donde no hay una oficina central que estudie el impacto económico de los proyectos, entre otras características que examinamos en esta entrevista con Milagros Campos, abogada con una maestría en Ciencias Políticas y estudios de doctorado en la PUCP, politóloga, profesora de la PUCP y especialista en reforma del Congreso.

Ella propone fortalecer sustancialmente la asesoría profesional de las bancadas, crear una oficina de estudios de impacto económico o tercerizar esa función, retirar los incentivos para formar nuevas bancadas, institucionalizar la comisión encargada de derogar leyes perimidas,que ya han perdido vigencia, eliminar el voto preferencial, ir a distritos electorales pequeños siempre y cuando haya un senado elegido en distrito único nacional, entre otras medidas. Leamos:

Especialización y asesores

Pregunta: Uno de los problemas del Congreso es la alta rotación de los congresistas entre comisiones, de modo que no se especializan. Cada año cambian las comisiones. Transparencia, por ejemplo, propone que los miembros de las comisiones sean elegidos en el primer año y que se mantengan en sus puestos por lo menos hasta el tercer año del período.

Respuesta: De acuerdo. En el periodo  2006-2011, el grupo de trabajo de reforma al Reglamento del Congreso de la República, presidido por el congresista Santiago Fujimori propuso modificar el periodo de ejercicio del cargo de la Mesa Directiva a dos años y medio, la mitad del periodo parlamentario, a fin de contar con un plazo mayor para trazar una política legislativa y no solo atender los trámites rutinarios. Esta medida beneficiaría a los grupos parlamentarios, pues no tendrán que dedicar tiempo a negociaciones políticas, de cara a nuevos cargos. Asimismo, se generaría mayor estabilidad evitando la rotación anual de funcionarios en la alta dirección lo que favorecería una mejora en la calidad de las leyes. 

P: ¿Esto debería aplicarse también a las comisiones en el sentido de que los parlamentarios no estén cambiando de comisiones cada año y tiendan a especializarse?

R: Sin duda. La idea es sustituir el “principio de la rotación” por el de la especialización, no sólo para los miembros de las comisiones sino para las mesas directivas y asesores.

P: ¿Cómo se aplica esto a los asesores parlamentarios? ¿Cómo ingresan estos en la actualidad? ¿Qué calificaciones tienen?

R: En los parlamentos la asesoría interna puede ser institucional o de confianza. La primera es una asesoría no partidarizada, en temas de especialidad de cada comisión así como en procedimientos parlamentarios. El acceso al servicio parlamentario debe ser por concurso público…

P: ¿En la actualidad no lo es?

R: El último concurso público fue el 2009. Solo ha habido tres en 20 años. En el concurso deben evaluarse los perfiles profesionales y competencias que se requieren. Los asesores de confianza, en cambio, son elegidos por los congresistas cumpliendo con los perfiles que señala la administración. Yo soy partidaria de fortalecer la asesoría de las bancadas parlamentarias. Es decir, que  cada congresista tenga un solo asesor y no dos como es ahora, y la bancada tenga, digamos, 8 asesores en los temas principales (económico, presupuestal, constitucional, políticas públicas como salud o educación, etc.) según el interés de la bancada.

P: Pero las comisiones también tienen asesores…  

R: Tienen dos. Uno experto en temas parlamentarios (técnica legislativa, seguimiento y sistematizador de consultas a especialistas o a instituciones) y un secretario técnico (lleva las actas, organiza el trabajo). El secretario técnico debería ser un especialista en el tema de la Comisión, pero eso no ocurre. Por lo general, la rotación anual de presidentes conlleva la rotación de los secretarios técnicos. Entonces nadie se especializa, ni el congresista ni el asesor. Suele ocurrir que el nuevo presidente solicite un secretario técnico al que conoce, que puede estar en otra comisión. A Roberto Hernández, por ejemplo, secretario técnico de la Comisión de presupuesto, que incluso se capacitó en el extranjero, lo sacaron de esa comisión y lo pusieron en otra. El secretario técnico debería estar especializado en el tema de la Comisión, y el Presidente tener derecho a un asesor de su confianza aparte. En los 90, por ejemplo, había mucho menos rotación.

Leyes sin estudios

P: Como resultado, se dan malas leyes, carentes de estudios de impacto económico, de fundamentación…

R: Los proyectos de ley deberían deberían incorporar como un requisito, un estudio de antecedentes legislativos que permita acopiar las normas que regulan la materia del proyecto de ley propuesto a fin de poder evaluar las razones por las que tal regulación resulta insuficiente o no es idónea y determinar qué normas se deben modificar o derogar. Esto último a fin de desterrar la práctica nociva de las cláusulas derogatorias generales y tácitas, con fórmulas legales tales como “deróguese todas las normas que se opongan a la presente ley”, con lo que no se sabe qué leyes están vigentes y cuáles no, sembrando inseguridad jurídica.

P: ¿En qué se diferencia ese estudio de antecedentes legislativos de un estudio de impacto regulatorio de la norma?

R: El estudio de antecedentes legislativos está relacionado con una característica esencial del Estado de derecho: la seguridad jurídica. Se trata de analizar las normas que regulan la materia objeto del proyecto de ley a fin de derogar o modificarlas expresamente.

El estudio de impacto regulatorio está más relacionado con el análisis costo-beneficio (ACB) que también prevé el Reglamento del Congreso y que constituye una metodología cuyo objetivo es mostrar que la norma produce más beneficios que costos. En la línea del RIA (Regulatory Impact Analysis) se trata de determinar posibles impactos en diversos sectores y analizarlos. Costos privados, sociales, beneficios monetarios y no monetarios. También debe enfocarse en costos y beneficios no cuantificables. Claramente eso es muy diferente a decir: “el presente proyecto no irroga gastos al erario nacional y redunda en beneficios para la sociedad”.

P: Transparencia propone que el Congreso cuente con una oficina de estudios económicos que informe a los congresistas sobre el impacto económico que podrían tener sus proyectos legislativos…

R: Así debería ser. Es indispensable que el estudio costo-beneficio de las leyes tenga un contenido real. Yo creo que debe debatirse si se implementa una oficina en el Congreso o si se logran alianzas con la colaboración de otras instituciones, es decir, tercerizar los servicios de una universidad o think tank.

Esa oficina también debería realizar el cálculo presupuestal que permita a los congresistas contar con esa información al momento de votar.

P: ¿A qué te refieres? Según la Constitución, los congresistas no tienen iniciativa en el gasto.

R: Justamente ese es el tema. Arturo Salazar Larraín comentaba que todo proyecto de ley genera gasto… pero la disposición refiere a un gasto directo. Hace varios años, Alberto Bustamante tuvo un informativo llamado “Leyes en Camino”, en el que desde una iniciativa privada comentaba cada proyecto de ley que se presentaba llamando la atención sobre los gastos que generaba el proyecto  y que no habían sido explicitados.

En realidad, muchos proyectos de ley se acumulan con los del Poder Ejecutivo que si tiene iniciativa de gasto. En otros casos se recurre a señalar que se financia con el mismo presupuesto, pero ello supone redistribuirlo.

P: ¿Y qué respecto de mecanismos de consulta de los proyectos de ley con los sectores interesados y de la sociedad civil, así como la prepublicación de los proyectos, a fin de asegurar la viabilidad de los proyectos y que no respondan a un interés particular en perjuicio de otros? ¿Cómo se puede organizar eso?

R: Actualmente, de acuerdo al Reglamento del Congreso, es obligatorio pre publicar los proyectos de ley y dictámenes. Asimismo, se señala que los dictámenes deben incluir una sumilla de las opiniones que hubieran hecho llegar las organizaciones ciudadanas. La publicación de la agenda legislativa anual permite que los sectores interesados y académicos puedan presentar sus opiniones sobre los temas a los que se les dará prioridad en la legislatura.

Limpieza legal: la CEMOL

P: Una de las consecuencias de que las leyes salgan sin estudios de antecedentes legales, es la proliferación de leyes que nadie sabe si están vigentes o no. ¿Qué pasó con la Comisión Especial Multipartidaria Encargada del Ordenamiento Legislativo– CEMOL, creada el 2009, una de cuyas funciones era proponer la derogatoria de las normas que ya no eran vigentes porque habían sido derogadas tácitamente o habían cumplido sus fines?

R: En ese marco fueron derogadas o retiradas del sistema jurídico 14,403 normas con rango de ley que han sido derogadas tácitamente o que ya han cumplido sus fines…

P: ¿Esa comisión terminó su trabajo? ¿Cuánto queda pendiente? ¿Cómo pueden las tecnologías de la información ayudar a este fin y a sistematizar las leyes vigentes?

R: La CEMOL se constituyó nuevamente en el período legislativo que terminó en julio. Presentó dos proyectos de ley de depuración normativa con la colaboración del Ministerio de Justicia y otros sectores del Poder Ejecutivo. El trabajo debe institucionalizarse. Es una tarea técnica de colaboración entre el Congreso y el Ejecutivo, a la que deben sumarse el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, así como otros actores del sector público y privado. La depuración de normas tiene como objetivo final sistematizar la legislación vigente por temas, lograr un marco normativo accesible de manera gratuita para ciudadanos, instituciones públicas y privadas, utilizando las TICs en el marco de gobierno electrónico, parlamento abierto y la declaración de transparencia parlamentaria.

Depurar es diferente a desregular, pero son procesos que convergen en brindar a los ciudadanos un marco legislativo que les garantice mayor seguridad jurídica y mejorar el clima de los negocios.

La CEMOL debería institucionalizarse. La ley se deroga solo por otra ley, por ello el grupo de trabajo  debe estar integrado por congresistas pues tienen iniciativa legislativa. Lo pendiente puede no ser tan relevante cuantitativamente, pero sí cualitativamente. Es necesario establecer una metodología, sensibilizar a los órganos que emiten normas a fin de que eliminen las cláusulas derogatorias generales y apliquen reglas de técnica legislativa que garanticen la seguridad jurídica en el marco de estándares de otros parlamentos.

Proliferación de bancadas

P: Algo que afecta el manejo del Congreso y la concertación de las leyes, es la proliferación de bancadas…

R: Al Congreso llegan determinados partidos y alianzas, pero luego se fragmentan y se forman nuevos grupos que no responden a lo que fue la voluntad popular, fuera de que se incrementa el número de grupos, afectando el manejo del Congreso y la concertación de leyes.

P: ¿Cuál es la solución para impedir la fragmentación de los grupos o las alianzas dentro del Congreso, o para impedir el llamado Transfugismo?

R: El transfuguismo es en parte consecuencia de la inexistencia de partidos institucionalizados. Como bien señala Carlos Meléndez, los partidos no volverán a ser lo que fueron antes, pero deben eliminarse los incentivos que hoy existen para fragmentar el Congreso.

La solución requiere de un acuerdo político para modificar el Reglamento de Congreso, de manera que se mantenga la conformación de los grupos parlamentarios iniciales, que reflejan el resultado electoral. En aplicación del principio que prohíbe el mandato imperativo, los congresistas pueden renunciar a sus grupos parlamentarios, pero no formar nuevos. Los renunciantes formarían parte de lo que en otros países se denomina grupo mixto, o como se les denomina en el Perú: no agrupados. Los no agrupados sólo pueden presentar proyectos de ley y votar, pero no tienen representación en junta de portavoces, y no entran al reparto de comisiones y se les asigna los espacios que queden vacíos. Tampoco tienen oficina del grupo ni asesores. En Alemania ni siquiera pueden participar en el pleno. La idea que subyace a este planteamiento no es sólo respetar la voluntad expresada por los electores, sino eliminar los incentivos para renunciar a los grupos.

Voto preferencial, distritos uninominales y dos cámaras

P: Ahora bien, el transfugismo, la ruptura de las bancadas y la indisciplina en ellas se originan en parte en el voto preferencial…

R: El voto preferencial tiene efectos nocivos en la disciplina partidaria incluso dentro del Congreso y en la rendición de cuentas colectiva de los grupos congresales. Una posibilidad es regresar a la lista cerrada y bloqueada para fortalecer los partidos y la disciplina en el Congreso…

P: ¿Qué opinarías de ir a un sistema de distritos uni o bi nominales? Ese sistema es, de un lado, la mejor solución al tema de representatividad y, de otro, tiene un efecto reductor en el número de partidos, o sea que ayuda a la gobernabilidad del Congreso. 

R: La correlación entre sistemas electorales y sistemas de partidos ha sido ampliamente debatida en la ciencia política. El efecto del tamaño de las circunscripciones electorales ha ocupado a destacadísimos investigadores como Rae, Lipset, Nohlen o Lijphart. En una estructura bicameral del Congreso tiene lógica contar con dos criterios de representación, una local y otra nacional, pero hay que analizar otros factores. En el debate de reformas electorales hay que partir por  un diagnóstico y plantear una reforma integral.

P: ¿Eso significa que si fuéramos a un sistema bicameral sí tendría sentido, en diputados por ejemplo, ir a un sistema de distritos electorales pequeños y más bien elegir el Senado en distrito único nacional o por macroregiones?

R: Si, en ese caso sí, y un senado chico elegido en distrito único nacional sería ideal a mi juicio.

P: Jorge Morelli sostiene que para favorecer la gobernabilidad y prevenir la dación de leyes populistas, cuando el Ejecutivo observa una ley y el Congreso insiste en ella, debería elevarse el número de votos necesarios para la insistencia, que ahora es solo el 50% más uno de número legal de congresistas, a los 2/3, por ejemplo, como es en muchos países, sobre todo considerando que el Congreso es unicameral. Esto para prevenir la dictadura del Congreso…

R: De manera comparada, en el Perú, uno de los temas que debilita al Presidente de la República en el diseño constitucional es que la observación de la ley aprobada se insiste con mayoría absoluta. En los presidencialismos de la región, la mayoría exigida es de dos tercios.

Siempre hay el riesgo de leyes populistas. Con mayor razón cuando no se precisa saber cuál es el costo de su implementación antes de votar.

En el 2001 se introdujo la doble votación de las iniciativas legislativas, a fin de compensar la rapidez del procedimiento legislativo peruano en un Congreso unicameral, permitiendo una mayor reflexión. Esa doble votación se cumple excepcionalmente.

P: La barrera o valla congresal se elevó solo en 1 punto porcentual para cada miembro de una alianza. ¿Debería subirse a 2.5 puntos tal como estuvo inicialmente planteado?

R: Sí. En el pasado reciente, las alianzas electorales contribuyeron a fragmentar el Congreso. Ello, al lado de la decisión política por la que se consintió que quienes se apartaban de sus grupos parlamentarios formen nuevos, o se integren a otros existentes. Así, el efecto de la barrera electoral fue virtualmente eliminado. Por ello, tan importante como elevar la valla para la asignación de escaños es eliminar los incentivos de fragmentación del Congreso. Quien renuncie a su grupo parlamentario no debería formar uno nuevo.

Estoy de acuerdo en elevar la barrera legal. Con el 1% adicional por cada partido que integre una alianza electoral,  poco se habría avanzado para logar el efecto reductor. Si tomamos los resultados de los procesos electorales del 2006 y 2011, solo la Alianza de Frente Democrático integrada por Acción Popular, Partido Democrático Somos Perú y Todos por el Perú hubiera sufrido el efecto de la valla legal. Las alianzas cuando constituyen coaliciones de gobierno o parlamentarias favorecen a la gobernabilidad. Por el contrario, cuando la motivación es eludir los efectos de la ley, distorsionan los efectos del diseño electoral.

P: ¿Tiene sentido que un partido que no se presente a elecciones pueda conservar su inscripción, como ha ocurrido en el último proceso? 

R: Los partidos políticos existen para participar en elecciones y ganar los cargos sujetos a representación. Así participan en la vida política del país. En ese sentido la reforma de enero que dispone mantener la inscripción de los partidos que no participen de elecciones generales me parece un despropósito.  La inoportuna reforma, pues se publicó en medio del proceso electoral, no señaló plazo ni formalidad. De otro lado, la aludida reforma es inconveniente a los fines de sincerar el número de partidos políticos.

Ver en Lampadia otras publicaciones vinculadas a la reforma del Congreso:

• Selva legislativa asfixia e incapacita al Perú – Bien dicen que somos hijos de la madre patria
• Desregulemos antes de pensar en nuevas leyes – Sociedad civil debe promover buenas prácticas parlamentarias

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