Fausto Salinas Lovón
Desde Cusco
Exclusivo para Lampadia

Hace tiempo que no se leían tantos disparates juntos en un mismo documento político. Se trata del pronunciamiento de la Mancomunidad del Sur suscrito antes del 28 de julio por cuatro gobernadores regionales del Sur, presididos por el gobernador Benavente del Cusco, mediante el cual se convierten en garantes del sentenciado ex militante de Acción Popular, Elmer Cáceres Llica, gobernador regional de Arequipa, que, envalentonado con el respaldo de sus colegas, no se ha limitado a bloquear la provincia de Islay y la carretera Panamericana Sur, sino que ha paralizado Arequipa en forma indefinida, ocasionando un millón de soles de pérdidas diarias sólo al agro y la ganadería a las que busca defender, al tiempo que destruye el potencial turístico de la ciudad blanca de forma casi tan seria como sólo lo saben hacer sus vándalos camaradas del Cusco y por supuesto, ha bloqueado la exportación minera del Sur que representa cerca de la mitad de las exportaciones de cobre del país.

Estos señores son por lo tanto, antes que “garantes del proceso de diálogo”, los garantes del  sub desarrollo y tal vez, si vemos un poco más allá, quienes (a cambio de favores presupuestarios para sus regiones de los cuales en su momento nos enteraremos),  dan el pretexto necesario al Gobierno Central para retroceder en un proyecto que no ha querido llevar a cabo realmente  como es Tía María.  En esta última dirección abonan las declaraciones del señor Vizcarra y  el hecho de que la reacción del gobierno central frente a la exigencia de los gobernadores de cambiar la Ley de Minería haya sido de coincidencia y no de rechazo, pese a que el gobierno central conoce mejor que nadie los beneficios que esa legislación minera ha traído al país y en particular a las ineficientes administraciones regionales del Sur, que pese a tener recursos de canon minero y gasífero, las mal gastan o no gastan.

Sin embargo, el documento en si mismo[i], antes inclusive que sus funestas consecuencias políticos sociales actuales, merece este comentario, ya que se convirtiendo en algo muy común en la política peruana que detrás de documentos de aparente corrección política, subyacen las más grandes incoherencias y absurdos.

Veamos:

• El pronunciamiento de la Mancomunidad invoca el supuesto “clamor y fe de un pueblo que exige justicia para tener mejores oportunidades para su gente”, apelando como siempre a la falacia ad populum, lo cual desnuda la ausencia de un argumento técnico válido contra el proyecto minero  y  no puede ocultar el hecho de que en Arequipa hay 1´008,000 habitantes perjudicados por las medidas de fuerza frente a los 54,110 pobladores de Islay, de los cuales no todos estarían  perjudicados por el proyecto Tía María y ciertamente no todos están a favor de las irracionales medidas de fuerza.
• Los gobernadores dicen “promover el desarrollo económico, social y ambiental de las regiones a través de la inversión privada responsable”, sin embargo, no hay nada más irresponsable desde la gestión pública y que ahuyente más la inversión privada que avalar a quien pide la anulación de autorizaciones, licencias y concesiones por razones políticas, a quien fomenta el atentado contra empresas como el incendio de un ingenio azucarero o el ataque a centros comerciales. No hay nada más irresponsable que apañar el apedreo de buses con pasajeros o de clínicas con enfermos en su interior. Nada es más irresponsable que esos señores Gobernadores.
• Piden una reforma de la Ley de Minería desconociendo que la ley actual, que data de 1991, tardó más de 5 años en generar ingresos mineros para el Estado y que los 45,000 millones de soles aportados sólo por concepto de canon minero entre 1996 y 2018, no hubieran sido posibles sin esta ley.
• Piden una reforma de la Ley de Minería para que se respeten los impactos en las actividades económicas sociales y culturales de los pueblos, cuando sobre esta materia ya existen leyes de consulta previa, reglamentos, organismos creados al efecto y muchas otras acciones administrativas cuyo funcionamiento debe darse del mejor modo posible, no solamente en interés de la actividad minera y sus beneficios para el país, sino también y sobre todo, para acallar las acusaciones interesadas, exageradas y muchas veces injustificadas de la izquierda y  los grupos anti mineros.
• No se puede desalentar la actividad minera con este tipo de pedidos y al mismo tiempo, pedir que el Estado y las comunidades sean accionistas de la misma. Solo se puede ser accionista y percibir los beneficios de los proyectos que existen y son rentables. Los que quedan como proyectos inviables por acción de políticos regionales no pueden dar participación a nadie. Por la misma razón, no se puede pedir fondos de compensación para proyectos que no existen.
• Los gobernadores del Sur piden “descentralización fiscal efectiva”, sin percatarse que Arequipa, Cusco, Puno, Tacna, Moquegua y Madre de Dios apenas recaudaron el 2018 4,810 millón de soles, que representan el 5,3% de la recaudación nacional, mientras que recibieron en el presupuesto nacional más de 18,400 millones de soles, es decir 3.82 veces lo que recaudan. ¿Se habrán dado cuenta de lo que piden? Que sucedería si Lima y el Norte solicitaran descentralización fiscal efectiva, probablemente los gobernadores no tendrían recursos si para los viajes absurdos que realizan a firmar documentos tan absurdos como este.
• Finalmente, creo que resulta muy inelegante, por decir lo menos, exigir más recursos públicos cuando a fines de julio, no se ha gastado ni el 25% del presupuesto de inversión.

Señores gobernadores, ya es hora de que dejen de ser garantes del sub-desarrollo del Sur. Lampadia

Entre el 2004 y 2012 las universidades públicas han recibido S/. 2,286 millones por concepto de canon minero, gasífero, pesquero, hidroenergético y forestal. No obstante, solo han ejecutado S/. 485 millones (21%), básicamente en equipamiento e infraestructura, y no en investigación científica y tecnológica que potencie el desarrollo regional.

La normativa actual establece que el 5% del canon total debe ser recibido por las universidades públicas de las regiones que reciben canon para financiar exclusivamente inversión en investigación científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional.

Existe una buena justificación económica para destinar parte de los ingresos generados por la explotación de recursos naturales no renovables, como el canon, a la generación de ideas, tecnología e innovación para el desarrollo de nuevas ventajas competitivas que diversifiquen la matriz productiva regional, dado que se requiere hacer sostenible el crecimiento cuando las actividades extractivas se empiecen a agotar. Sin embargo, las universidades públicas no han estado en capacidad de enfrentar este enorme reto.

Desde hace un tiempo vienen apareciendo estudios que muestran que el bajo nivel de ejecución se debe a múltiples causas, que se conjugan en las pobres capacidades de investigación en las universidades públicas: estas no cuentan con una adecuada masa de investigadores de sólida formación y experiencia para realizar investigación a tiempo completo. El problema se agrava por la incapacidad de las autoridades universitarias para promover con éxito proyectos de investigación en su región. Los vicerrectorados de investigación no han podido establecer procesos eficientes de selección de proyectos y tampoco hay reglamentos para el seguimiento y evaluación de los mismos.

Es  evidente que  cuando el Congreso decidió, en septiembre del 2003, transferir parte del canon a las universidades públicas, no se consideraron las precarias capacidades de estas instituciones para realizar investigación. El statu quono va a permitir garantizar que los recursos del canon generen conocimiento científico y tecnológico -necesario para sostener el crecimiento regional- por lo que se hace indispensable una reforma que aborde este problema. Algunas alternativas son las siguientes:

• Utilizar estos recursos para crear un fondo a nombre de cada región, de modo que los recursos se otorguen mediante concursos a los proyectos de inversión pública en investigación aplicada, tecnológica e innovación presentados por las universidades públicas de la región, las cuales estén habilitadas para participar en asociación con otras universidades o centros de investigación de cualquier parte del Perú, sean públicas o privados. Este mecanismo permitiría que las universidades públicas del interior del país puedan ir fortaleciendo sus capacidades a través de un trabajo en red. Asimismo, el fondo podría estar administrado por un fideicomiso integrado por miembros del CONCYTEC, Gobierno Regional y otras entidades competentes para garantizar imparcialidad y calidad de los proyectos presentados (este tipo de planteamientos han sido hechos anteriormente por el CIES y algunos funcionarios del MEF).
• Utilizar estos recursos para el fortalecimiento de las capacidades de investigación, permitiendo el financiamiento de pasantías de investigadores extranjeros de alto nivel que sean capaces de desarrollar investigación aplicada de alto impacto, y con ello se facilite la transferencia de capacidades a las universidades públicas y el establecimiento de una agenda de investigación a futuro.
• No inventar la pólvora e integrar los esfuerzos dentro del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (SINACYT). Para ello, la sugerencia es transferir los recursos a los Consejos Regionales de Ciencia, Tecnología e Innovación del CONCYTEC, órgano rector del SINACYT para el fortalecimiento de los proyectos establecidos en los planes de CTI llevados a cabo en el nivel regional.

En conclusión, el Perú debe priorizar la investigación aplicada orientada a la innovación adaptativa o tecnológica -con fines utilitarios e incremento de la competitividad- sobre la investigación básica (que es más costosa y responde a otras necesidades). Para ello, existen diversas fórmulas que permitirían capitalizar los recursos que tenemos disponibles para potenciar la investigación que redunde en desarrollo regional y bienestar. Impulsemos de una vez esta reforma, que no tiene porqué presentar mayores dificultades políticas.  Lampadia

El año pasado el canon minero total ascendió a S/. 5,170 millones lográndose las mayores transferencias de la historia. Sin embargo, la caída no esperadade los precios de los metales en el 2012 llevó a que este año el canon haya disminuido en más de mil millones de soles, y en algunas regiones como en Cusco, la caída de las transferencias fue mayor al 90%, dañando las finanzas sub-nacionales y la programación de algunos proyectos de inversión.

El malestar social, el oportunismo político ante las menores transferencias, y las movilizaciones regionales contra el Gobierno Central -en especial contra el Ministro de Economía- evidenciaron que la bonanza (no esperada) de los últimos años, que incrementó el canon y regalías de S/.285 millones en 2003 a S/. 5,700 millones en el 2012, había acostumbrado a los gobiernos sub-nacionales a recibir crecientes transferencias. Sin embargo, el Gobierno Central también ha fallado en su estrategia de comunicación para hacer entender la naturaleza volátil y transitoria de estos recursos. De hecho, entre el 2004 y el 2012, las transferencias por canon minero y regalías han mostrado una correlación de 0.9 con la evolución del índice de precios de los metales, lo cual revela la elevada sensibilidad de las finanzas de los perceptores de estos recursos a las fluctuaciones de los precios de los commodities. Esta situación es más grave si consideramos que las circunscripciones que dependen delos recursos naturales muestran altas tasas de necesidades básicas insatisfechas (NBI), y que muy pocos de estos distritos (en su mayoría rurales) están en la capacidad de recaudar impuestos directos sosteniblemente, mostrando bajo grado de autonomía fiscal y alta dependencia de transferencias del gobierno central.

Ante esta situación, la creación de un Fondo de Estabilización Sub-nacional (FES), que se extienda sobre los ciclos presupuestarios con depósitos hechos durante los años de boom y retiros durante los años de vacas flacas, permitiría suavizar la volatilidad de los precios de los commodities a los presupuestos sub-nacionales, haciendo más previsible y estable el flujo de recursos disponibles por canon y regalías, y con ello se facilitaría una mejor planificación y programación de los presupuestos locales y regionales. No solo eso, también podría funcionar como un fondo para encarar emergencias (por ejemplo, por desastres naturales), y además facilitaría la ejecución de políticas anti cíclicas por parte del Gobierno Central, ya que este nivel de gobierno tendría más control sobre el gasto agregado.

Las fuentes que alimenten el FES podrían estar asociadas a apropiaciones discrecionales del presupuesto sub-nacional, parte del superávit (cuando se genere) o transferencias basadas en una fórmula predeterminada. Igualmente, los retiros del FES podrían estar sujetos a la aprobación de una mayoría calificada o de acuerdo a una fórmula que refleje la caída de los ingresos. En general, la recomendación es que se utilice -tanto para los depósitos como para los retiros- una fórmula predeterminada, sencilla y fácil de entender, sobre las transferencias generadas por las industrias extractivas, ya que el uso de una regla no solo reduce la interferencia política, incrementando las propiedades estabilizadoras de los fondos (genera menos control discrecional), sino que la fórmula puede forzar a los gobiernos locales a realizar depósitos incluso en años en los cuales las transferencias se reducen, si es que desde un horizonte de largo plazo el canon y las regalías son aún elevadas. Además, los superávit presupuestarios (generación de saldos) no necesariamente son adecuados para alimentar el FES, ya que estos pueden ser consecuencia de la manipulación política más que de la evolución de la economía y el manejo financiero apropiado.

Los depósitos tendrían que estar en cuentas individuales a nombre de cada gobierno local o regional, ya que la normativa constitucional establece que el canon es de propiedad de cada circunscripción; no obstante, el manejo financiero tendría que hacerse en conjunto para buscar mayores retornos por estos recursos. Dado que el objetivo del FES es reducir la volatilidad de las transferencias de recursos naturales, y no actuar como un “fondo de riqueza” de largo plazo, se deben establecer ciertos techos en su stock, puesto que el FES debe ser suficientemente grande como para financiar la menor disponibilidad de recursos, pero no tan grande como para perder retornos importantes en su uso, dada las altas necesidades en los distritos más dependientes del canon.

En un artículo previo publicado en Lampadia explicamos que los crecientes recursos públicos (no esperados) recibidos por los gobiernos subnacionales en calidad de canon, debido al gran impulso que ha tenido en los últimos años la actividad minera en el país, ha generado fuertes desbalances entre las circunscripciones productoras y no productoras, al punto que el 60% del canon total se concentra en distritos de solo 16 provincias. Existen disparidades dentro de los mismos departamentos productores -en Pasco un distrito productor recibe un ingreso per cápita 106% mayor que un distrito no productor-, al tiempo que la mayor afluencia de estos recursos han incrementado la presión para gastar con una deficiente planificación; en otros casos se registró una baja ejecución con una creciente acumulación de saldos de balance -que ascendieron a S/. 4,162 millones a diciembre de 2012-, y una elevada fragmentación de la inversión local, además del descontento social de las circunscripciones que no reciben canon.

Como se aprecia a continuación, en la actualidad el canon sigue un esquema de reparto en capas que prioriza fuertemente a las zonas productoras: 

Esto quiere decir que un distrito productor como San Marcos, que alberga a la compañía minera Antamina, recibe un 10% del canon total generado por esta mina (50% de su IR) por ser distrito productor, más parte del 25% a ser repartido entre todos los distritos de la provincia de Huari, más una participación sobre el 40% a ser repartido entre todos los distritos del departamento de Ancash. La participación que San Marcos obtendrá por ser parte de la provincia productora y del departamento productor dependerá de los factores de asignación provincial y departamental construidos sobre la base de su población y el Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas. Así, este año este distrito se benefició en neto con el 14,4% del canon repartido en Ancash.

La problemática mostrada indicaría la necesidad de ir hacia una reforma que apunte a mejorar la distribución relativa al interior de los departamentos productores, de forma que se logren mayores niveles de equidad dentro del ámbito territorial productor y se asegure una mayor participación de los distritos más pobres. Pero se debe ponderar las restricciones de naturaleza constitucional, política y social que existe en torno a la distribución del canon, por lo cual la reforma no debería ampliarse para distribuir estos recursos más allá del propio departamento productor.

Consideramos conveniente elevar la participación de los gobiernos regionales a 25%, ya que es la instancia sub-nacional con la capacidad de articular la planificación del desarrollo a nivel departamental -por el alcance territorial de sus funciones-, y adecuar el equilibrio territorial y político entre los diferentes gobiernos locales. El nivel regional cuenta con mayor facilidad para ejecutar proyectos de envergadura alineados a las políticas nacionales y demandas territoriales -de impacto interdistrital- aprovechando economías de escala. Así por ejemplo, en promedio la inversión por proyecto de los gobiernos regionales es de S/. 5 millones mientras este monto asciende a S/. 1,1 millones para el nivel distrital. El distrito productor debería mantener un porcentaje fijo de asignación, no solo por consideraciones políticas, sino también económicas, pero reduciendo su participación global para desconcentrar las transferencias. Lo mismo debe suceder con la segunda capa, a ser distribuida entre los distritos (productores o no) localizados en la provincia productora. De esta forma, se liberalizarían mayores recursos concentrados en los distritos cercanos a la zona productora para ser repartidos dentro del ámbito departamental. La construcción de fórmulas de reparto interdistrital del canon que incorporen factores que potencien la compensación por capacidad fiscal, necesidades de gasto o niveles de pobreza redundarían en una significativa mejora de la eficiencia asignativa y con ello también se optimizarían los niveles de ejecución.

El tema de la reforma del canon es complejo por las múltiples dimensiones que abarca la distribución, uso, manejo y ejecución de las rentas generadas por las industrias extractivas (en un contexto descentralizado), así como las consideraciones constitucionales y políticas en torno al canon, y los problemas adicionales de la alta volatilidad de estos recursos. Sin embargo, en relación a la distribución de los recursos, el Gobierno podría aprovechar la actual coyuntura para implementar una reforma que apunte a una mayor equidad. Es el momento, tomando en cuenta que el canon minero del presente año ya fue repartido y el MMM 2014-2016 considera una reducción estimada de cerca del 10% para el canon minero del 2014.

Existe un cuestionamiento en relación a los criterios óptimos que deberían guiar una distribución adecuada de los ingresos provenientes de las industrias extractivas, como el canon, en un contexto de descentralización. En el Perú, el canon se reparte solo al interior de los departamentos productores, priorizando a los distritos donde se explota el recurso natural.

La priorización del principio de proximidad geográfica tiene sustento legal en el artículo 77° de la Constitución Política, que establece que las circunscripciones donde se explotan recursos naturales deben recibir una participación “adecuada” del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de dichos recursos en calidad de canon. Igualmente, tiene un sustento económico, en la medida en que la explotación de recursos naturales genera costos en los distritos donde se realizan dichas actividades, por la mayor demanda de infraestructura pública y generación de externalidades como inmigración y riesgos de contaminación. Además, el canon se justifica en la medida en que permite a las localidades productoras intercambiar dichos recursos por infraestructura y capital productivo para mantener la sostenibilidad económica de dichas zonas una vez agotados los recursos no renovables.

Debido al fuerte incremento de los precios de los commodities experimentado en los últimos años, los gobiernos subnacionales recibieron importantes recursos públicos provenientes del canon y regalías, al tiempo que las finanzas públicas de los gobiernos regionales y gobiernos locales evidenciaban aún una incipiente capacidad de gestión. Este fenómeno generó desbalances, al punto que durante el año pasado sólo 16 provincias concentraron el 60% del total repartido a nivel distrital, mientras que el restante 40% se repartió entre 179 provincias. Dos distritos: Echarate y San Marcos, en Cusco y Ancash respectivamente, acumularon el 10% del canon. Echarate recibió  S/. 464 millones.

Las disparidades se mantienen dentro de cada departamento. Por ejemplo, en el  Cusco, el segundo con mayores ingresos, un distrito no productor recibe un ingreso per cápita 72% menor que un distrito productor. En el caso del departamento de Pasco, dicha diferencia llega al 106%.

Por otro lado, los incrementos del canon aumentaron la presión por gastar, lo cual llevó a una baja calidad de ejecución y, al mismo tiempo, a acumular saldos no ejecutados. En el 2012 los saldos por canon ascendieron a S/. 4,162 millones, de los cuales S/. 3,277 millones (79%) correspondían a los gobiernos locales y S/. 884 millones a los regionales (21%).

Los problemas se agudizan por la elevada fragmentación de la inversión local, los pocos incentivos para la coordinación entre circunscripciones y la baja correlación de la tasa de pobreza con las transferencias per cápita recibidas a nivel nacional. Estos argumentos se complican por el riesgo de financiar gastos esenciales con una fuente volátil, dada su naturaleza.

Esta problemática requeriría una reforma que genere una distribución más equitativa, que considere las obvias restricciones de naturaleza constitucional, política y social existentes. Por ello, ésta tiene que ser muy cuidadosa y conversada, tomando en cuenta que la solución completa de este problema requeriría una reforma paralela del sistema de transferencias, así como la mejora en la calidad del gasto.

También sería adecuado que el MEF diseñe un mecanismo de estabilización del canon, como puede ser un Fondo de Estabilización, que establezca un ahorro de uso contingente y permita estabilizar los proyectos interanuales.