Por: Natale Amprimo Plá
Abogado constitucionalista
Para Lampadia

Sin lugar a dudas, uno de los temas que se discuten en el campo constitucional es si la convocatoria a elecciones que debe realizar el presidente del Congreso, en el supuesto contemplado en el artículo 115º de la Constitución; esto es, cuando le corresponde asumir la Presidencia de la República como consecuencia de la declaratoria de vacancia de los elegidos a ejercer dicho cargo ordinaria y preferentemente -Presidente y Vicepresidentes-, incluye la elección de un nuevo Congreso de la República.

Como se sabe, en dicho supuesto, el presidente del Congreso asume las funciones de presidente de la República y está obligado a convocar de inmediato a elecciones. Ahora bien, ¿esas elecciones son sólo para elegir una nueva fórmula presidencial o incluye también la convocatoria para elegir a un nuevo Congreso?; y, ¿la elección, en cualquiera de los supuestos anteriores, es sólo hasta que culmine el quinquenio original o se inicia un nuevo periodo constitucional?

En cuanto al alcance de la convocatoria a elecciones, si bien, prima facie, pudiera pensarse que debería ser general -es decir, incluyendo la elección de un nuevo Congreso-, con el objeto de que quien asuma el gobierno pueda tener una representación parlamentaria afín; lo cierto es que el último párrafo del artículo 134º de la Constitución es claro al indicar que, fuera de la disolución del Congreso que el Presidente de la República puede decretar si se ha censurado o negado la confianza a dos Consejos de Ministros, “No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario”.  En ese sentido, el Congreso no vaca, sino que sólo puede ser disuelto y, como ya se expresó, en un único supuesto, que es el que de manera enfática puntualiza el citado artículo 134º. 

En cuanto al período de duración para el que se elige a la fórmula presidencial, éste sólo es para completar el quinquenio original, por cuanto nuestra Constitución no contempla periodos diferenciados de mandato entre el Ejecutivo y el Legislativo. Ello queda reforzado en el propio artículo 134º antes mencionado, relativo a la convocatoria a elecciones para elegir a un nuevo Congreso en caso de disolución, en el que se precisa que no se puede alterar el sistema electoral preexistente y, a mayor abundamiento, el párrafo final del artículo 136º de la Constitución indica, para mayor claridad, que el Congreso extraordinariamente elegido sustituye al anterior y completa el período constitucional del Congreso disuelto.

Dicho todo esto, alguien pudiera recordar, con el objeto de sostener que en el supuesto de elecciones convocadas por el presidente del Congreso se debe incluir las relativas a un nuevo Parlamento, lo ocurrido a finales del año 2000, cuando se convocaron a unas nuevas elecciones generales para un nuevo período constitucional 2001-2006.  Sin embargo, ello, a contrario de lo que se pueda pensar, remacha nuestra conclusión, pues en el caso mencionado, amén de las circunstancias poco democráticas de cómo se llevó el proceso electoral del 2000, hay que recordar que se requirió, previo a la convocatoria a nuevas elecciones generales, de una reforma constitucional recortando los mandatos del Presidente y los Vicepresidentes y la representación de los congresistas, e inaplicando los plazos constitucionales originales, la misma que introdujo al Texto Fundamental una Primera Disposición Transitoria Especial, incorporada por la Ley 27365, publicada el 5 de noviembre de 2000. 

En conclusión, resulta evidente que, tanto por mandato constitucional, como según el precedente existente, de asumir la Presidencia de la República el presidente del Congreso, la convocatoria a elecciones sólo incluye a la fórmula presidencial excluyendo la elección para un nuevo Congreso y sólo para que se complete el período constitucional original. Lampadia
 

Artículo publicado el 17/12/2021

Promulgando la ley sobre el referéndum 
Por: Jaime de Althaus
Para Lampadia

El presidente Castillo tiene una oportunidad de oro de renunciar a la asamblea constituyente promulgando la ley aprobada por el congreso que reafirma la Constitución estableciendo que el JNE no puede autorizar al Ejecutivo a convocar a referéndum para modificar la constitución sin pasar antes por el Congreso, tal como lo establece el artículo 206 de la Constitución. 

Esa ley no hace sino explicitar el artículo 206 de la Constitución, en el sentido de que no es posible convocar directamente un referéndum constitucional. Por lo tanto, tiene el efecto inmediato de volver inútil el esfuerzo de Perú Libre de recoger firmas para convocar a un referéndum para consultar al pueblo si está de acuerdo o no con una asamblea constituyente. Ese esfuerzo era de todos modos inconstitucional, pero la ley se aprobó para que no quedara resquicio alguno para una interpretación contraria, como la que formulan unos pocos constitucionalistas. 

Por eso, si el presidente promulga la ley, envía una señal muy clara: el referéndum para una asamblea constituyente no va más. Es la señal que necesita dar para empezar a reorientar su gobierno, disminuir la incertidumbre y eliminar la espada de Damocles que es la causa principal de que la inversión privada se haya paralizado. Es decir, para que el próximo año la pobreza siga disminuyendo en lugar de volver a aumentar. 

Por el contrario, si el gobierno observa la ley, quiere decir que insiste abierta, tozuda y suicidamente en el proyecto de la asamblea constituyente, con todas las consecuencias señaladas. Sería un error garrafal. 

Unos pocos constitucionalistas sostienen que esta ley es inconstitucional. Argumentan que, si bien el artículo 206 de la Constitución condiciona el referéndum para una reforma constitucional a una votación previa en el Congreso, el artículo 32 establece que pueden ser sometidas a referéndum: “1. La reforma total o parcial de la Constitución”. Pero, claro, ese artículo hay que leerlo junto con el 206, que reza: 

“Artículo 206°.- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas.”

Es muy claro: “Toda reforma constitucional…”. No hay escapatoria. Y no puede ser de otra manera, puesto que sería absurdo que la Constitución facilitara una vía para negarse a sí misma. 

Por eso es que el artículo 39 de la ley 26300 de participación ciudadana, que establece que procede el referéndum en el caso de la “reforma total o parcial de la Constitución”, dice a continuación, “…de acuerdo al Artículo 206 de la misma”. 

Entonces la ley aprobada por el Congreso es redundante. Pero se dio para que en el JNE no exista la tentación política de ceder a la interpretación de esos pocos constitucionalistas desencaminados. Lo importante es que es la ocasión perfecta que tiene el presidente Castillo para deslindar con la asamblea constituyente y retirar esa espada de Damocles. 

¿La disolución del Congreso de la República, decretada por Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM, cumple con la previsión constitucional contemplada en el artículo 134º de la Constitución Política del Perú?

Natale Amprimo Plá
Para Lampadia

La Constitución Política del Perú contempla en sus artículos 130º, 132º y 133º la llamada “cuestión de confianza”, prevista para dos situaciones distintas.

La del artículo 130º, es una cuestión de confianza de carácter obligatorio, que supone que, dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo de Ministros concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión; planteando al efecto la cuestión de confianza obligatoria, para lo cual se debe seguir el procedimiento contemplado en el artículo 82º del Reglamento del Congreso de la República.

Por su parte, los artículos 132º y 133º de la Constitución se refieren a la cuestión de confianza voluntaria, que es la que se plantea por iniciativa ministerial, siguiéndose el procedimiento contemplado en el artículo 86º del Reglamento del Congreso de la República. Esta iniciativa puede ser planteada por el presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo en su conjunto o, de manera individual, por cualquiera de los ministros.

Como se desprende de la lectura de la normativa invocada, el procedimiento y características de cada tipo de cuestiones de confianza es diversa, aún cuando también tienen aspectos en común.  Así, si bien ambas se plantean ante el Pleno del Congreso, se distinguen, por ejemplo, en que la cuestión de confianza obligatoria debe ser debatida y votada en la misma sesión o en la siguiente.  Por el contrario, la cuestión de confianza voluntaria se debate en la misma sesión que se plantea o en la siguiente, pero el Reglamento no contempla plazo para que sea votada.

En ambos casos; esto es, tanto en la cuestión de confianza obligatoria como en la voluntaria, cuando ha sido formulada por el presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo en su conjunto, si la confianza es denegada, el Consejo de Ministros en pleno debe renunciar.  En este último supuesto también hay una diferencia, mientras que en el caso de la cuestión de confianza obligatoria, una vez que el resultado de la votación le es comunicado al Presidente de la República, éste debe aceptar la renuncia del Presidente del Consejo de Ministros y de los demás ministros, que debe realizarse de inmediato; en el caso de la cuestión de confianza voluntaria, el Consejo de Ministros debe renunciar, teniendo el Presidente de la República setenta y dos horas para aceptar la dimisión.

En cuanto a los supuestos para plantear la cuestión de confianza, nuestra Constitución no los establece expresamente para la cuestión de confianza facultativa, a diferencia de lo que ocurre con la obligatoria, en que se precisa que es para debatir y aprobar la política general del gobierno y las principales medidas que requiere la gestión del presidente del Consejo de Ministros. De ahí que el Tribunal Constitucional, con motivo de la sentencia dictada en el Expediente Nº 0006-2018-PI/TC, del 6 de noviembre pasado, desarrollando la figura de la cuestión de confianza expresó en el Fundamento 72, que ésta figura “… que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera amplia, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera”  (subrayado mío). 

Es más, en el Fundamento 76, el Tribunal Constitucional vuelve a puntualizar que la cuestión de confianza está contemplada para ser promovida respecto de “… los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande”.

El artículo 134º de la Constitución Política del Perú dispone que el presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. Como indica BERNALES BALLESTEROS, “… la fórmula pareciera sugerir una especie de revancha que no corresponde con los propósitos jurídico-políticos que deben inspirar la facultad de disolver; no se trata de una respuesta al número de veces que se censura al gabinete sino a la gravedad del hecho generador de la crisis”.[1]

En cuanto a la facultad presidencial de disolver el Congreso, el Tribunal Constitucional también la analiza en la sentencia emitida en el Expediente Nº 0006-2018-PI/TC, señalando en el Fundamento 100 que la Constitución es específica para viabilizar la disolución, pues para ello “… el Congreso debe haber ‘censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros’”.

Así, a efectos de explicitar los escenarios que tiene el presidente de la República para ejercer la facultad de disolver el Congreso, el Tribunal Constitucional los detalla en su Fundamento 103, puntualizando que éstos son cuatro:

1. Si se ha censurado a dos gabinetes;
2. Si se ha negado la confianza a dos gabinetes;
3. Si se ha censurado a un gabinete y posteriormente se le ha negado la confianza a otro gabinete; y,
4. Si se le ha negado la confianza y posteriormente se ha censurado a otro gabinete.

La “cuestión de confianza” a la que se alude en el decreto de disolución -y que habría sido promovida para que se modifique la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en lo relativo al procedimiento de elección de magistrados-, no guarda relación con ninguno de los asuntos que la gestión del Ejecutivo pueda demandar, toda vez que la elección de aquellos, conforme con el artículo 201º de la Constitución, constituye competencia exclusiva del Congreso de la República.

Por otro lado, el planteamiento de una cuestión de confianza, aún en el supuesto negado que fuera viable por las razones sustantivas antes mencionadas, no paraliza ni suspende el ejercicio de las atribuciones constitucionales reservadas para el Congreso de la República. Me explico: la presentación de un proyecto de ley por parte del Poder Ejecutivo, y la formulación de una cuestión de confianza respecto del mismo, no implica que se deba saltar el procedimiento parlamentario para el debate de la cuestión de confianza o para la aprobación del proyecto que se propone, dado que, en cuanto a la cuestión de confianza, el inciso c) del artículo 86º del Reglamento del Congreso dispone que la cuestión de confianza se debate en la misma sesión que se plantea o en la siguiente, lo que claramente implica que el Congreso puede válidamente continuar en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales.

En cuanto a la aprobación del proyecto que se propone, el artículo 73º del Reglamento del Congreso de la República contempla todo el procedimiento legislativo que debe desarrollarse y no puede obviarse salvo que, como lo prevé el artículo 31-A del mismo reglamento, la Junta de Portavoces del Congreso de la República apruebe la exoneración de los trámites de envío a comisiones y pre-publicación; y, de ampliación de agenda y la determinación de prioridad en el debate.

Es importante precisar que, para el caso de los proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter urgente, la exoneración para el trámite de envío a comisiones y pre-publicación, requiere sólo ser aprobada por la mayoría del número legal de los miembros del Congreso allí representados, a diferencia de la votación que se necesita para proyectos distintos a los remitidos por el Poder Ejecutivo, en los que se necesita el voto favorable de tres quintos.

En ese sentido, no hay norma alguna que establezca que, formulada, aunque aún no debatida ni votada, la cuestión de confianza, ésta, por el solo hecho de haber sido planteada, produce efectos automáticos y paraliza al Congreso de la República en cuanto a su ejercicio, que es la tesis que se sustenta en el Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM. La facultad de disolver el Congreso, requiere de una negación de confianza a dos gabinetes, a la que no se llega por vía interpretativa, sino que necesita una manifestación expresa denegatoria de la confianza por parte del Parlamento.

Por todo ello, soy de la opinión que la decisión del presidente de la República de disolver el Congreso, conforme a las razones que aparecen en el Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM, no se ajusta a la previsión constitucional, al Reglamento del Congreso de la República, ni a lo desarrollado por el Tribunal Constitucional en la sentencia que he comentado. Lampadia