Radiografía de APPs para Infraestructuras
Uno de los tres factores que está haciendo inviable el gobierno de PPK es la falta de inversión pública, ejemplificada dramáticamente en la parálisis de los proyectos de infraestructuras. Esto además de la otra parálisis de la inversión, la de los proyectos mineros, más, por supuesto, el entrampamiento político que se ha ido urdiendo, con altísimos niveles de irresponsabilidad, por parte de los representantes del Ejecutivo y el Legislativo, junto con los aderezos aportados por nuestra pequeña izquierda; hacen temer, que durante el gobierno de PPK, en vez de corregir las deficiencias de los últimos cinco años de gobierno, acentuemos la falta de liderazgo, dejando que el Perú regrese al siglo XX.
En los próximos días analizaremos la inversión minera y la trampa política. En esta ocasión, presentamos nuestro análisis de las inversiones en infraestructuras sobre la base de la excelente publicación de The Economist Intelligence Unit.
Una de las grandes falencias del Perú es su pobre nivel de infraestructuras. Estas brechas nos afectan de dos maneras: económica y socialmente. A nivel económico, no nos permiten mejorar nuestra competitividad en las actividades productivas del país y, a nivel social, son un obstáculo para que los pobres tengan acceso a un mejor nivel de vida y a la economía de mercado.
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Recientemente, el conocido think-tank Economist Intelligence Unit ha publicado el informe Infrascope 2017, el cual evalúa el entorno para las asociaciones público-privadas en América Latina y el Caribe. Este indicador es una herramienta diseñada para evaluar la capacidad de los países para implementar alianzas público-privadas (APPs) sostenibles y eficientes en infraestructura y mide la capacidad de un país para movilizar la inversión privada en infraestructura a través de estas APPs. En la puntuación general del Infrascope 2017, Chile y Colombia continúan liderando en la región. Chile cuenta con más de 25 años de experiencia en la participación del sector privado en proyectos de infraestructuras y ha implementado más de 70 proyectos de APPs en los últimos cinco años. Por otro lado, Colombia cuenta con un entorno muy favorable de APPs, principalmente debido a un marco regulatorio fuerte que fue impulsado por una nueva ley de APPs implementada en 2012. El Perú se encuentra en el puesto 5 de la región, el último dentro de la categoría de países ‘desarrollados’ en la región. Muchos países en América Latina han hecho esfuerzos para impulsar la participación del sector privado en proyectos de infraestructuras con la implementación de nuevas leyes de APPs, el establecimiento de unidades específicas de APPs y una mayor transparencia del proceso mediante la actualización de registros de APPs y contratos de publicación. Sin embargo, todavía hay una brecha importante entre la legislación (lo que está en los libros) y la madurez del sector en términos de proyectos de APPs implementados (lo que ocurre en la práctica).
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La primera variable del indicador es Regulaciones. La región continúa progresando hacia el desarrollo y fortalecimiento de su marco legal específico de APPs. En los últimos cinco años, varios países de ALC han aprobado legislación específica sobre APPs, incluyendo Colombia (2012), El Salvador (2014) y Paraguay (2013). Perú, por su lado, se encuentra empatado en el puesto 10 junto con Paraguay. Su marco legal es relativamente nuevo, “En 2015, entró en vigor un nuevo marco de APPs (Decreto Legislativo No. 1224 y Decreto Supremo No. 410-2015) con el objetivo de reducir la brecha de infraestructuras, alinear las regulaciones de APPs con las mejores prácticas internacionales (es decir, la OCDE) y consolidando las regulaciones relacionadas con las APPs en un solo decreto. (…) Además, con el nuevo gobierno, se modificó el Decreto Legislativo Nº 1224 con el objetivo de optimizar aún más los procesos de APPs, estableciendo fronteras claras entre el MEF y Proinversión, modificando el gobierno corporativo y las funciones, introduciendo regulaciones para mejorar la transparencia y prevenir la corrupción, entre otras.” Sin embargo, de poco sirven las regulaciones, incluso las mejores, si el gobierno no tiene capacidad de ejecución para hacer lo que le toca (manejar las expropiaciones, por ejemplo), ni fuerza política para comunicar los lineamientos de gobierno, las ventajas de los proyectos e implantar la fuerza de la ley. |
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La segunda variable es Instituciones. Dado que la gran mayoría de los países todavía dependen de instituciones multilaterales para financiar APPs de infraestructura, es necesario que adapten la legislación existente para permitir que los inversores institucionales participen. Según EIU, “La profundización de los mercados de capitales locales podría ayudar a aliviar la dependencia de la región de los prestamistas multilaterales para financiar la infraestructura. Asimismo, los cambios en las normas de algunos inversores institucionales, como los fondos de pensiones privados, también podrían ayudar a ampliar el conjunto de instrumentos de financiación disponibles.” En el caso del Perú, “A pesar de la mejora continua del desarrollo de las APPs en el último decenio, persisten problemas institucionales y operativos sin resolver, como la falta de coordinación y las definiciones poco claras de la competencia y las competencias entre las entidades pertinentes; procesos de renegociación constantes (particularmente en los primeros años de contratos de APPs); retrasos sustanciales en la fase de ejecución (por ejemplo, cuestiones relacionadas con la tierra, permisos y licencias); falta de contratos estándar; y la ausencia de planificación estratégica y priorización de proyectos.” |
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La tercera variable es Madurez, que se refiere a qué tan bien se desarrolla en la práctica el proyecto, más allá de la legislación y de lo que se tiene planeado. Proporcionar a los inversionistas una comprensión clara de los procedimientos de salida de proyectos o terminación de contratos dentro del marco regulatorio de APPs es un paso importante para fomentar la participación del sector privado. Antes de firmar acuerdos, los inversionistas deben entender las ramificaciones de eventos imprevistos que obligan a cambios en los proyectos. La región de América Latina tiene un desempeño bastante bueno en términos de procedimientos de terminación de contratos. Nuevamente, Chile y Colombia empatan en los primeros puestos, pero el Perú no se queda atrás, empatando en quinto lugar con Costa Rica. |
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El cuarto indicador es Inversión y clima de negocios. El nivel de consenso político, o voluntad, para involucrar a las partes privadas en las APPs y proporcionar marcos de implementación favorables es también clave en el avance de los proyectos de APPs. En este ranking, el Perú es un claro underperformer, obteniendo el puesto 12 junto con Paraguay. Su mayor problema es que los reglamentos y normas de la APPs son nuevos y/o pendientes de aplicación, y es demasiado pronto para evaluar su impacto. Otro desafío es la diferencia entre la capacidad técnica para desarrollar APPs en la capital, Lima, y en otras regiones. Es evidente que se necesita un mayor apoyo a los gobiernos regionales y locales en la planificación, evaluación, formulación y monitoreo de los proyectos de APPs. Y por supuesto, como hemos explicado líneas arriba, capacidad política. Hemos pasado de un gobierno en el que por sus venas no corría el convencimiento de las bondades de la inversión privada para el desarrollo de las infraestructuras, a un gobierno que si lo entiende, pero es incapaz de comunicarlo eficazmente y de imponer el peso de la ley. |
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El quinto, y último indicador, es financiamiento. El financiamiento para apoyar a las APPs sigue siendo un desafío en la región, por lo que esta categoría es la que tiene la puntuación más baja en el Infrascope de las cinco categorías analizadas. Perú, Brasil y Chile lideran el desarrollo de las facilidades financieras para las APPs en el Infrascope 2017, dados sus fuertes mercados de capital y su líquidez, incluyendo bonos en moneda local libremente negociados por emisores públicos y privados y su bajo riesgo soberano. Según el informe “Su desempeño en esta categoría se beneficia de tener proporciones relativamente bajas de financiación mediante préstamos condicionales de Instituciones financieras internacionales y organizaciones multilaterales y bilaterales en los últimos cinco años. En Brasil, el 0.1% de la financiación se emite a través de estos tipos de préstamos, en Chile 9.9% y en Perú 18.9%.” El potencial de los ‘bonos verdes’ y de los bonos de impacto sobre el desarrollo aún está por desarrollarse en los países de ALC. Ocho países han emitido bonos verdes (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Panamá y Perú), aunque todavía no se han financiado infraestructuras con bonos de impacto al desarrollo. La profundización de los mercados de capitales locales podría ayudar a aliviar la dependencia de la región de los prestamistas multilaterales para financiar las infraestructuras. |
El EIU resalta que, según la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL), la inversión en infraestructura en la región alcanzó un promedio del 3.5% del PBI en los años ochenta, pero en las siguientes décadas disminuyó a un rango promedio del 2-3% del PBI. Por otra parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI) destaca que el nivel y la calidad de la infraestructuras en la región es “inadecuado y se identifica como una de las principales barreras al crecimiento y desarrollo, a pesar de las mejoras en la infraestructuras de la región durante la década pasada”.
En el Perú, además de la brecha de infraestructuras, tenemos grandes dificultades en el desarrollo de los proyectos de inversión. Primero en cuanto a la demora entre las adjudicaciones y los cierres financieros de los contratos de APPs, como puede verse en el siguiente cuadro comparativo con otros países. Además, una vez finalizados los convenios, se dan mil dificultades para el inicio de las obras, tanto por trámites con otras agencias del Estado, como los municipios y por inmensas dilaciones en los procesos de expropiación que son parte de los proyectos.
Tradicionalmente, el financiamiento de las infraestructuras ha quedado en el ámbito del sector público, pero ante la envergadura del reto y el desarrollo de esquemas contractuales eficientes entre el sector público y privado, han tomado mucha relevancia las APPs, los cofinanciamientos y las iniciativas privadas, lamentablemente más en la teoría que en la práctica. Una de las mayores ventajas de los contratos de concesión de infraestructuras es que incluyen las provisiones necesarias para el mantenimiento de las instalaciones correspondientes, con lo cual queda asegurada la calidad de los servicios en el tiempo y evitándose los desastres históricos en los que se rehacía las mismas obras varias veces por el típico abandono en su mantenimiento.
En Lampadia hemos insistido varias veces en la necesidad de ser ambiciosos e imaginativos para cerrar las brechas de infraestructuras en el menor plazo posible. Ver: Sobre cómo financiar e invertir US$ 80,000 millones y Estrategia para el financiamiento de las Infraestructuras. En esencia, nuestra propuesta de Lampadia pretendía inyectar unas chispas que enciendan el debate sobre cómo financiar nuestros requerimientos de infraestructuras aprovechando las condiciones estructurales, favorables de nuestra economía.
Lamentablemente, el gobierno ha dificultado las inversiones en infraestructuras, a veces por desconfianza en el sector privado (al que algunos consideran una suerte de fuerza de invasión extranjera) y otras por los absurdos procesos burocráticos que han crecido como frondosas hiedras. Esperamos que el gobierno de PPK reaccione y tenga la responsabilidad necesaria para priorizar adecuadamente y sin complejos, mejores acciones de gobierno.
El siguiente gráfico resume el ranking del Perú en los cinco factores:
Fuente: Infrascope 2017, Economist Intelligence Unit, Mayo 2017, Traducido y glosado por Lampadia
Breve descripción del avance de las infraestructuras y de las APPs
- Cuatro proyectos de aeropuertos por un valor de US $ 687 millones;
- 75 proyectos de electricidad por un total de US $ 15,000 millones;
- 9 proyectos de tecnología de la información y la comunicación (TIC) por valor de US $ 15,500 millones;
- 3 proyectos de gas natural por US $ 1,800 millones;
- 6 proyectos portuarios por un total de US $ 2,000 millones;
- 5 proyectos ferroviarios por US $ 6,800 millones;
- 21 proyectos viales por US $ 5,600 millones;
- 7 proyectos de agua y saneamiento por US $ 1,300 millones.
Si bien los proyectos de TIC han representado la mayor participación de inversión desde 1990, más recientemente (entre 1995 y 2016) el sector eléctrico ha recibido la mayor inversión (US $ 14,600mn). Según Infralatam, en 2013, la inversión total de infraestructuras en Perú fue de US $ 11,700 millones (5.8% del PBI), frente a los US $ 9,800 millones (5.1% del PBI) del año anterior. Las inversiones públicas representaron el 55% del total y la inversión privada llegó al 45%. La inversión en el sector energético alcanzó los US $ 2,900 millones (o 1.5% del PBI), frente a los US $ 2,300 millones (o 1.22% del PBI) en 2012. Para 2013, la inversión en infraestructuras para el sector de agua y riego fue de US $ 1,900 millones, US $ 5,700 millones se gastaron en transporte y US $ 1,100 millones en telecomunicaciones.
Breve panorama del entorno para las APP
A principios de los años noventa, el gobierno peruano cambió su modelo económico y empezó a promover la inversión privada a través de procesos de privatización y concesión. En ese contexto, la Ley N ° 059-96 del 27 de diciembre de 1996 permitió la contratación de obras públicas para carreteras, proyectos de saneamiento y aeropuertos. Específicamente, esta ley consolidó las normas que regulan la entrega de concesiones al sector privado para obras públicas de infraestructuras y servicios públicos.
Sin embargo, no fue sino hasta 2008 que el primer marco de APPs fue promulgado por el Decreto Legislativo No. 1012, cuyo objetivo era regular la inversión privada y la participación de varios organismos gubernamentales en el proceso de aprobación de proyectos. Más recientemente, en 2015, entró en vigor un nuevo marco de APPs (Decreto Legislativo No. 1224 y Decreto Supremo No. 410-2015) con el objetivo de reducir la brecha de infraestructuras, alinear las regulaciones de APPs con las mejores prácticas internacionales (es decir, la OCDE) y consolidando las regulaciones relacionadas con las APPs en un solo decreto.
Este marco introdujo nuevos elementos como la creación del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, herramientas de planificación como “Informes Plurianuales de Inversión” y procesos más simplificados y eficientes. Además, con un nuevo gobierno, el Decreto Legislativo Nº 251 del 30 de noviembre de 2016 (regulado por el Decreto Supremo Nº 068-2017-EF y pendiente de ratificación por el Congreso) modificó el Decreto Legislativo Nº 1224 con el objetivo de optimizar aún más los procesos de APPs, estableciendo fronteras claras entre el MEF y Proinversión, modificando el gobierno corporativo y las funciones, introduciendo regulaciones para mejorar la transparencia y prevenir la corrupción, entre otras.