Jaime de Althaus
Para Lampadia

Como ha señalado un reciente editorial de El Comercio, al no existir animosidad entre el presidente Martín Vizcarra y Keiko Fujimori, porque éste no ha llegado al poder luego de una contienda que los haya enfrentado, pues existe la oportunidad ahora sí de acordar y poner en marcha un plan de trabajo conjunto basado en las coincidencias programáticas entre ambas agrupaciones, que sin duda son muchas.

Ese plan, a mi juicio, debería partir de una toma de conciencia del proceso de modernización y desarrollo en el que estamos embarcados desde que abrimos y liberalizamos la economía en 1990, los avances que hemos realizado, los retrocesos que en esa progresión hemos tenido y debemos enmendar, y las tareas pendientes para seguir avanzando hacia un país cada vez más moderno e institucionalizado capaz de crecer a las tasas necesarias para desaparecer la pobreza.

Retirar “intervencionismo de baja intensidad” y digitalizar

Los avances son conocidos. Los retrocesos también: si en los 90 se liberalizó la economía y se retiró el intervencionismo estatal en los distintos mercados, haciendo posible un crecimiento acelerado, lo que hemos tenido, sobre todo a partir de la segunda década de este siglo, ha sido la restauración de lo que hemos llamado un ‘intervencionismo de baja intensidad’, consistente en la sobre regulación creciente de las distintas actividades económicas, frenando la iniciativa privada y ahogando la economía de las empresas.

El gobierno de PPK comenzó la tarea de simplificar los trámites y desregular algunas actividades. 290 procedimientos en varios ministerios han sido eliminados y 243 simplificados. Esto tiene que seguir. Además, 12 ministerios han iniciado ya el Análisis de Calidad Regulatoria de sus normas, que lleva también a eliminar o simplificar procedimientos. Es una tarea a la que debe dársele más impulso, a fin de restablecer la libertad económica que permita el florecimiento de los emprendimientos.

Hay un esfuerzo interesante de digitalización del Estado, que debe profundizarse. Hay ahora 94 servicios WEB en la plataforma de interoperabilidad y 234 entidades públicas usándolos. Se quiere ir a Cero Papel en el Estado a fines del 2019. Eso implica también, de por sí, simplificar procedimientos porque no se los puede digitalizar si no se simplifican. Por último, en la actualidad, 121 tasas (72%) se pueden pagar por internet (págalo.pe) en lugar de ir a BN. Hay que seguir avanzando en todo esto. 

Construcción institucional e islas de excelencia

Ahora bien, la gran tarea pendiente desde los 90 es la institucional, que requiere acuerdos porque en algunos casos puede afectar intereses. Hemos crecido, pero la institucionalidad general se ha quedado atrás. Tarde o temprano ese retraso afecta el propio crecimiento.

Es cierto que desarrollamos una institucionalidad de mercado, unas reglas de juego que funcionaron, hasta que han sido en algunos casos ahogadas, como decíamos, por una sobreregulación estéril que hay que desmontar. Esa institucionalidad de mercado tuvo su correspondencia en la modernización y profesionalización de ciertas entidades del Estado, que se convirtieron en islas de excelencia. Allí tenemos al Banco Central de Reserva, la Sunat, la Reniec, la ONPE, el Indecopi, los organismos reguladores, la Defensoría y, en alguna medida, algunos ministerios como el MEF, Energía y Minas y, recientemente, el MIDIS. 

Algunas de estas entidades tienen que actualizarse y re modernizarse. Se necesitaría una agenda para eso, quizá de la mano con las recomendaciones de la OCDE. Osiptel, por ejemplo, ha iniciado recientemente un proceso de adecuación en ese sentido.

Implantación de la meritocracia: ley de Servicio Civil

Pero la excelencia no debe limitarse a unas islas, sino a todo el Estado. Pues, como sabemos, esa modernización no alcanzó a casi todo el resto del Estado, donde prevalece, en mayor o menor medida, un patrón de gestión que podríamos llamar neo patrimonialista, donde se favorece en los puestos y contratos a familiares, amigos o correligionarios con poca o ninguna meritocracia. Esto también se aplica, por supuesto, al Poder Judicial y al Congreso en su parte administrativa.

La gran tarea de la reforma del Estado, entonces, consiste en avanzar hacia una burocracia profesional y meritocrática en todos los niveles e instituciones del Estado. Pues bien, para eso se dio, el 2013, la ley de Servicio Civil, para que todas las entidades revisaran y definieran bien sus procesos y los perfiles del personal que necesitaban y en función de eso convocaran a concursos dentro de la administración pública para llenar esos puestos y que luego hubiese evaluaciones de desempeño que regularan los ascensos y la salida del servicio en el caso el empleado no fuera competente.

Un bueno número de entidades, incluyendo ministerios, inició este proceso, pero solo la ONP ha llegado, hasta ahora, a la etapa de los concursos, debido a que el gobierno de PPK no le dio prioridad ni apoyo político a la implementación de esta ley clave. Al no dárselo, creó un vacío que fue aprovechado por las fuerzas del pasado para retroceder a prácticas clientelistas y parasitarias. Por ejemplo, el Congreso aprobó, hace algo más de un año, una ley que pasaba los CAS de Essalud a la 728 –estabilidad laboral absoluta sin meritocracia- en lugar de permitir que pasen al régimen la ley de Servicio Civil, precisamente, que da los mismos beneficios de la 728 pero a cambio de meritocracia, de evaluaciones, de la obligación de rendir en el puesto. Y luego aprobó hace poco la ley de carrera del trabajador judicial que excluye a dichos trabajadores de la ley de Servicio Civil y les regala una carrera en la que no hay tampoco evaluaciones ni meritocracia alguna. Un retroceso irreversible.

Con la 728 no hay manera de exigirle nada a un funcionario que no cumple ni rinde. Y eso es algo que los usuarios y los ciudadanos en general no podemos aceptar, porque pagamos aportes e impuestos para que el Estado nos sirva de manera eficiente.

Entonces la segunda definición clara del gobierno de Vizcarra debería ser la de darle prioridad y voluntad política a la implementación de la ley de Servicio Civil, que es la base de la gran reforma del Estado, de su transformación en un Estado moderno, eficiente, meritocrático y profesional.

Como consecuencia de esa definición, se debería acordar con el Congreso la reorientación del proyecto de ley que pasa todos los CAS del Estado a la 728 o a la 276, en el sentido de que pasen al régimen de la ley de Servicio Civil que, como decíamos, da los mismos beneficios y derechos que la 728, pero con meritocracia y resolviendo, por añadidura, el problema de los bajos sueldos de los segmentos altos, técnicos y profesionales del Estado, ahora muy mal pagados. En realidad, no habría que dar ley alguna, pues para eso se dio precisamente la ley de Servicio Civil. Es cuestión de aplicarla, aunque quizá se pueda aprovechar para hacerle las mejoras que requiera.

Reingeniería en entidades clave

Ahora bien, dentro del marco general de la meritocracia, hay entidades que necesitan una reingeniería profunda para reorientar su organización en función de metas y resultados dejando de lado vicios y corruptelas de naturaleza patrimonialista. El propio proceso de la ley de Servicio Civil ya es un paso hacia eso. Pero hay entidades como el Servicio Integral de Salud (SIS), por ejemplo, que requieren una reingeniería completa, sobre la base de un concepto diferente. Es lo que venía haciendo el Dr. Moisés Rosas en los últimos 10 meses en el SIS, hasta que fue cesado por el ex ministro Abel Salinas. El Premier Villanueva, felizmente, ha reconocido ese esfuerzo y ha avalado su continuidad. Significa que el SIS funcione como un seguro de riesgos, que contrate no con el establecimiento sino con la red para que los recursos se orienten a reforzar el nivel básico a fin de que haya menos gasto en el más complejo, y que se pague en la medida en que los pacientes no tengan que pagar por los medicamentos y haya menos derivaciones innecesarias a clínicas particulares. Por supuesto, concesionar la gerencia de los hospitales debería ser una reforma complementaria a la anterior, a fin de asegurar eficiencia en el servicio. 

Otro ejemplo es el reciente cambio del sistema de inversión pública. Hemos pasado al Invierte.pe. Esto debe perfeccionarse, y dar el salto al Plan Nacional de Infraestructura, para sacar los proyectos del tráfico político o colusorio. Al mismo tiempo debe avanzarse hacia una verdadera modernización y potenciación de Proinversión, que ha quedado a medias.  

También están marcha, con mayor o menos velocidad e intensidad, y con avances y retrocesos, procesos de reforma y modernización en el Poder Judicial y el Ministerio Público, en la Policía, en Educación, en Provías, la ONP, etc.

Pero hay áreas en las cuales estamos en cero: el proceso de descentralización, por ejemplo, iniciado el 2002, que ha tenido una serie de problemas y necesita una revisión profunda, no solo por los niveles clamorosos de ineficiencia estatal prevalecientes en muchos gobiernos sub-nacionales, sino porque parte importante del crimen organizado está vinculado a autoridades locales o regionales que aprovechan la cuasi feudalización del país para asaltar los recursos fiscales. 

Pues bien, necesitaríamos instancias de impulso y monitoreo de estos procesos. Sea en la PCM, sea en el MEF. Algunos presupuestos por resultados deberían incluir metas de reforma.

Por supuesto, la reforma política es fundamental para reconstruir la autoridad central y el carácter unitario del Estado, que requiere de un sistema de partidos y de representación funcional. Pero esta es una tarea del Congreso.

Imperio de la ley

Para empujar y monitorear la modernización del sistema judicial, indispensable para implantar el gobierno de la ley en nuestro país, tendríamos que retomar y fortalecer el Acuerdo Nacional por la Justicia, pero incluyendo al Ministro del Interior entre sus miembros, y especializando una oficina en el ministerio de Justicia para ese fin. La gestión de los préstamos del Banco Mundial ($100 millones) y del BID ($100 millones) para implantar el expediente digital en el Poder Judicial, el Ministerio Público y la PNP, debería ser el centro neurálgico del impulso a la reforma del sistema judicial y al propio Acuerdo Nacional por la Justicia.   

Aquí sería bueno, además, conformar una comisión de expertos nacionales e internaciones que sugieran lineamientos para la reforma del sistema judicial, que alimenten al mencionado Acuerdo por la Justicia, pero también al Congreso. Quizá la reforma clave acá es la de la Corte Suprema, que debería reducirse a pocos miembros de muy alto nivel ocupados en un número reducido de casos paradigmáticos que permitan sentar jurisprudencia predictible para, de paso, prevenir la corrupción. Si mejoramos la cabeza, el cuerpo se arregla.

Una constatación es que en nuestro país la justicia penal no ha descendido aun a niveles locales. Funciona con deficiencias para el gran delito, pero no para el pequeño. Deberíamos ir avanzando en la descentralización distrital de la justicia penal de modo de juntar en un solo local a la Policía, el fiscal, el juez y una pequeña carceleta pera penas cortas –de días o semanas- para delitos menores, a fin de terminar con la impunidad, madre de la inseguridad y la delincuencia mayor. Y retomar de esta manera los abandonados juzgados de flagrancia. Es la atención primaria de la justicia penal.

Este proyecto podría tener la colaboración económica de las municipalidades distritales, las principales interesadas en proporcionar los locales respectivos. Es un asunto de gestión y coordinación.

La gran tarea pendiente en nuestro país es el imperio de la ley. La manera de comenzar es con la pequeña delincuencia, en los barrios, castigando con penas cortas y resocializando a los infractores. Y retomado estrategias preventivas complementarias como Barrio Seguro, que habría sido increíblemente abandonada.  

Informalidad y productividad 

Pero una manifestación clara de ausencia de ley, de la inexistencia del Estado como cuerpo legal, es la extendidísima informalidad, que significa que la mayor parte de los peruanos actúa fuera de las normas del Estado. Fuera de la ley. Para resolver eso se requiere un conjunto de reformas, sobre las que ya nos explayado en otros informes, tales como la reforma tributaria, avanzando a un sistema tributario único y digitalizado que le haga su liquidación al pequeño; las reformas laborales y, en general, el impulso a la inversión privada para incrementar la dotación de capital en nuestro país, lo que a su vez requiere de las reformas anteriores. 

Un sector importante en la informalidad es la minería informal. Allí tenemos que avanzar a una verdadera simplificación que permita la formalización. Lo que hemos hecho hasta ahora ha tenido efectos muy limitados.

Los esfuerzos de relación comunitaria que han desarrollado las empresas mineras deberían sistematizarse en una doctrina, que incluya como herramienta fundamental la masificación del Sierra Productiva, ya no solo para facilitar la inversión minera, sino para sacar de la pobreza a la Sierra entera en un plazo de tres años. La alianza entre minería y agricultura debería ser el siguiente gran paso adelante. El ministerio de Agricultura debe revisar sus políticas de desarrollo rural, que no han sido efectivas, en esta línea.

El Perú saldrá adelante si toma conciencia del proceso de modernización en el que se encuentra desde los 90, de las reformas que requiere y de las grandes y pequeñas tareas pendientes para lograrlo. Si se comprende que hay un proceso y que hay avanzar. Que la mejora es continua y no puede detenerse.

Jaime de Althaus
Para Lampadia

La noche y el día. Al mismo tiempo que el Poder Judicial conseguía una ley que le permite a sus trabajadores excluirse de la ley de servicio civil, huyendo  vergonzantemente de toda meritocracia, la Oficina de Normalización Previsional (ONP) sorprendió, a quienes no perdemos las esperanzas en un Estado profesional y eficiente, con la noticia que es la primera entidad que podrá convocar concursos públicos para contratar personal bajo el Régimen de Servicio Civil, pues la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) le aprobó hace pocos días el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE), que es la tercera de las cuatro etapas en el tránsito al nuevo régimen del sector público. Al parecer el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa) también está muy avanzado en su proceso y podría estar listo para realizar concursos públicos en un futuro próximo.

La ONP optó por la ley de servicio civil, la meritocracia y una cultura de servicio

La transformación de la ONP podría ser un caso de estudio. En realidad, pudo llegar primero a la meta porque ya había comenzado un proceso interno de cambio tres años antes de iniciar su tránsito al régimen de la ley de servicio civil. Lo que ilustra claramente el hecho de que el paso a este régimen supone un cambio cultural y organizacional profundo, que no se puede dar si no hay compromiso y voluntad política clara. 

La ONP comenzó su proceso de cambio en el 2011. La situación era caótica. Había 126 mil solicitudes de pensión pendientes de solución. Es decir, ex trabajadores estatales que habían solicitado su pensión y que debían esperar años hasta que empezaran a recibirla, a veces hasta ¡15 años! En promedio, las solicitudes se resolvían en 262 días. Como podemos ver en el siguiente gráfico, ese tiempo llegó a reducirse a 18 días, aunque el 2017 volvió a subir debido a que la institución pasó a la digitalización total de los procesos –cero papel-, con problemas de ajustes de funcionamiento.

Por supuesto, no se conocía el historial de los aportes de los pensionistas, y el 11% del presupuesto se iba en pago de pensiones devengadas e intereses legales. La cultura institucional no era una de servicio al usuario ni de resolver problemas, sino de papeleos, pasividad e inercia burocrática.

Cambio cultural

Alejandro Arrieta, jefe de la ONP, y Carlos Puga, gerente general, decidieron entonces emprender un proceso de cambio cultural al mismo tiempo que se montaban una oficina de ingeniería de procesos. Ambas intervenciones jugarían en pared.  

Arrieta explica que la conversión hacia una cultura de servicio y eficiencia implicaba cambiar cinco paradigmas:

1. “No hacemos trámites, producimos servicios”: lo que importa no es el papeleo, los requisitos, los formularios, las constancias, sino servir al usuario. La ONP estaba llena de abogados que exigían gran cantidad de requisitos formales. La idea fue buscar resultados más allá de los formalismos.

2. El modelo de negocio estaba centrado en el otorgamiento de pensiones sin tener sistematizados los aportes, es decir, sin conocer el historial de aportes del pensionista. De allí las demoras. Se buscó centrar el modelo en la gestión de los aportes, para que cuando un trabajador se jubile, se le otorgue la pensión de manera inmediata. Para ello se reconstruyó la historia de los aportes de cada trabajador, para lo cual se tuvo que contratar a un ejército de verificadores. En la actualidad la mayor parte de los trabajadores tiene su cuenta individual de aportes. En teoría –señala Arrieta- la ONP podría convertirse ya en una AFP estatal, con un sistema de capitalización individual.

3. Derivado del anterior: salir de modelo de gestión del stock de pendientes para pasar a una operación en tiempo real.

4. Pasar de una visión analógica y a una digital. Se recibía papeles, formularios, pero ese material no se convertía en información porque no se procesaba. Ahora se imagina las cosas, lo que se pide, digitalmente.

5. Salir de un clima de sobrevivencia e inercia burocrática hacia uno de responsabilidad.

El cambio se logró. El personal tiene hoy otra actitud. Según Arrieta, fue más fácil de lo que inicialmente pensaron, lo que demuestra que con un liderazgo convencido todo es posible. De todos modos, demandó un gran esfuerzo de comunicación, por medio de charlas y talleres principalmente. El mismo dictó unas 50 charlas, y se apoyaron en facilitadores y en expertos en calidad de servicio. “También ayudó mucho la intranet, que la construimos como una red social”, explica.

Para manejar el cambio cultural se creó una oficina de relaciones institucionales de buen nivel. También se organizó una oficina de recursos humanos altamente especializada. 20 sicólogos capacitaban en habilidades blandas a empleados que atendían directamente a los jubilados. Antes de eso, ser enviado al front desk era percibido por el personal como una rebaja de nivel. Se estableció que quien quisiera atender en la recepción a los jubilados recibiría una capacitación. Y se presentaron ya no “20 resentidos sino 80 voluntarios”. Se hizo un gran esfuerzo motivador.

Los resultados se pueden apreciar el siguiente gráfico, suficientemente elocuente:

Reingeniería

Esos niveles de satisfacción se dieron también, por supuesto, gracias a la reingeniería de procesos que se hizo, para lo cual se montó una oficina ingeniería de procesos. Se descubrió, por ejemplo, que cada expediente circulaba por el sistema cinco veces antes de ser resuelto. Es decir, ¡daba la vuelta cinco veces! Al cortar la circulación a una sola vez, y al disminuir, además, los pasos, se ahorró una gran cantidad de dinero y de tiempo. Las pensiones de viudez ya no se deciden y entregan en tres meses sino en menos de una hora. En general, ya prácticamente no hay stock de solicitudes pendientes. Los casos se resuelven en el mes. Este año se introdujo el expediente electrónico, que significa que todo se mueve en digital, cero papeles. Y dado que eso todavía está en etapa de ajustes, se ha incrementado nuevamente el tiempo de respuesta, como vimos más arriba.

Pues bien, cuando el 2014 la ONP comenzó su proceso de tránsito a la ley del régimen de servicio civil, ya tenía algunas de las tareas avanzadas. Se había hecho un “análisis de perfomance” para saber cuáles eran los puntos débiles (tiempo en dar las pensiones, devengados), y qué había que mejorar, y se había avanzado en la mejora de procesos, tal como hemos visto. El tránsito al régimen de la ley servir exige un mapeo de puestos y también un mapeo de procesos, para luego proponer procesos más eficientes y un nuevo mapa de puestos y posiciones correspondiente, y se identifica los perfiles de esos puestos y posiciones. Finalmente se convoca a concurso para cubrirlos.  

Los concursos

Es esta última etapa, la de los concursos, a la que se apresta a ingresar la ONP. Estos concursos están abiertos a todo el sector público. De hecho, ya fue designado dentro del nuevo régimen el único cargo de confianza (no requiere concurso): el gerente general. Su sueldo era de 15 mil soles y en el nuevo régimen parará a percibir 25 mil. La idea del tránsito a este régimen es justamente subir las remuneraciones de los cargos directivos y profesionales -muy mal pagados en el sector público desde que Alan García decidió rebajar los sueldos de los altos directivos-, a fin de poder competir con el sector privado en la captación de talento. 

Luego, en marzo, se abrirá el concurso para los 12 gerentes, que también tendrán una remuneración mayor, ya aprobada por el MEF. Luego de eso se hará el concurso para los sub gerentes. El proceso durará en total tres años para llegar hasta incluir todos los cargos de la organización, tales como secretarias, asistentes o conserjes.

Definiciones y voluntad política

Arrieta, sin embargo, advierte un problema: no está claro que el tránsito a la nueva ley sea opcional para el trabajador. ¿Qué pasa con los que no concursan, o con los que, concursando, no alcanzan el puesto? Lo que no podría ocurrir es que permanezcan en la institución en un limbo, sin hacer nada, como excedentes, pero percibiendo una remuneración y restando recursos a la institución. Es algo que tiene que tener una respuesta.

Otro asunto es que el proceso, para llegar hasta la etapa de los concursos, le ha tomado a la ONP tres años, pese a que ya había hecho parte importante de la tarea antes de comenzar. Arrieta sostiene que fueron conejillo de indias de Servir y del MEF, pero que ayudaron a aclarar y mejorar los procedimientos de modo que para otras entidades el tiempo debería ser más corto. Pero para que funcione requiere el compromiso y el liderazgo del jefe de la entidad, lo que a su vez requiere de la máxima decisión política del gobierno, del presidente del Consejo de Ministros. Que es algo que no ha ocurrido, lamentablemente, en este gobierno. Y que tiene que ocurrir si queremos que esta reforma, tan importante para profesionalizar el Estado y hacerlo eficiente, se ejecute. Es la madre de la gran reforma del Estado. 

Anexo: el proceso de la ONP

El tránsito al nuevo régimen permitirá a la ONP sincerar su planilla en forma progresiva, incorporando a trabajadores CAP y CAS a una línea de carrera formal en condiciones de igualdad de derechos y equidad remunerativa.

Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Es lamentable que los buenos esfuerzos no se continúen cuando se cambia de gobierno. Pero lo que es incomprensible es que una administración integrada por profesionales modernos y calificados como la presente, haya casi descontinuado una reforma fundamental para la instauración de la meritocracia en el Estado peruano: la contenida en la Ley de Servicio Civil (30057), promulgada en junio del 2013. 

Esa ley buscaba incorporar a los empleados públicos que están bajo el régimen CAS (Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios), que carece de beneficios, y a los que están en otros regímenes[1], a un nuevo sistema con beneficios sociales que establece una carrera universal en el Estado –es posible pasar de una institución a otra- basada en evaluaciones de desempeño (con salida a la tercera desaprobación) y que supone que cada institución realiza un mapeo de puestos y de procesos e identifica los perfiles profesionales que requiere en función a un análisis de los objetivos de la institución, luego de lo cual convoca a concursos a los cuales se puede presentar el personal de la entidad y de fuera. Uno de los efectos es que, en la nueva estructura de personal, las escalas medio-superiores tendrían una remuneración mayor que la actual con la finalidad de atraer talento que, como sabemos, se ha ido alejando del Estado luego de los límites absurdos que estableció el gobierno de García.

Se trata de una reforma de la máxima trascendencia, que permitiría redefinir y ajustar el número y calidad del personal de cada entidad a su naturaleza y objetivos, y establecer un régimen meritocrático que permita alcanzar un Estado profesional en el cual las entidades puedan establecer y cumplir metas fiscalizables. Es la reforma ‘weberiana’ por excelencia.

Pues bien, resulta que ni el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski ni -menos aun- el Congreso se percataron claramente de que esta reforma estaba en curso. A los pocos meses de iniciado el gobierno el Congreso debatió y finalmente aprobó una ley que pasaba los CAS de Essalud al régimen del DL 728, que da beneficios y estabilidad absoluta a cambio de nada. El régimen del Servicio Civil, en cambio, ofrece los mismos beneficios sociales que la 728, pero a cambio de meritocracia, de evaluaciones de desempeño y dentro de una estructura bien pensada y eficiente, orientada a metas. El gobierno no reaccionó y dejó pasar esa ley, que fue aprobada. Ahora los trabajadores administrativos del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Congreso han presentado proyectos de ley para exonerarse de la ley de servicio civil por temor, por supuesto, a la meritocracia.

Es inaceptable que la clase política no tenga convicción acerca de la necesidad de ir hacia un Estado profesional. Y que un gobierno tecnocrático no le dé prioridad a una reforma tan importante como esta. La decisión política de llevarla a cabo es indispensable, además, porque su aplicación no solo es difícil por compleja, sino que engendra todas las resistencias imaginables del statu quo, y por lo tanto requiere de la máxima voluntad y convicción políticas. Ojalá Mercedes Araoz la adopte.

Avances

Pese a todo, ha habido algunos avances. Es cuestión de darle impulso al proceso. En la actualidad son 334 las entidades del Estado que han iniciado el proceso de transición. Ellas implican a 100 mil servidores civiles, alos 19 Ministerios, a varios organismos públicos y a 39 de 47 universidades.

Fuente: “Proceso de Tránsito al nuevo Régimen”, Servir

Pero, como podemos ver en el siguiente gráfico, ninguna entidad ha llegado aún a la etapa de realizar concursos. De los 19 ministerios, 11 han realizado su mapeo de puestos, mapeo de procesos y han identificado, según eso, sus áreas de mejoras y han terminado, entonces, el informe respectivo. Pero ninguno tiene todavía aprobada su nueva dotación de personal –estructura de puestos- y los perfiles respectivos. Es algo que deben presentar y discutir con Servir, y es el paso inmediato a la realización de los concursos para llenar esos puestos.

Fuente: “Proceso de Tránsito al nuevo Régimen”, Servir

De las 334 entidades que han comenzado el proceso, hasta el momento solo 41 tienen “resolución de inicio”, que significa que ya completaron los mapeos. Estas comprenden a 31,700 servidores públicos de los cuales un 62% está en el régimen CAS, 16% son locadores de servicios, un 9% está en el régimen del DL 276, un 8% en el del DL 728 y 5% en otros.

Según Cortez, la ONP, el SENASA (Servicio Nacional de Sanidad Agraria), el gobierno regional de Piura y curiosamente el Despacho Presidencial, son las entidades más avanzadas. Como anécdota, el jefe del SENASA “encerró” a los responsables para que se dediquen solo a esa tarea hasta terminarla, y puso a sus segundos a cargo de sus funciones de línea mientras terminaban.  Y ya hicieron cambios que se desprendieron del análisis.

Estas 41 entidades son las que aparecen en el siguiente cuadro:

Sinceramiento institucional y resistencias

Lo interesante es que, en este proceso, las entidades descubren sus deficiencias y problemas. Descubren, al hacer su mapeo de procesos, que no están ordenadas precisamente por procesos o que estos no son lineales y simples sino complicados y confusos. Improductivos, en suma. Un proceso es la cadena de actos administrativos necesaria para entregar un servicio. Según el jefe de Servir, Juan Carlos Cortez, a algunas entidades les cuesta mucho el ordenamiento de sus procesos.  Lo común es que cada empleado se focaliza solo en su tarea y carece de una visión de conjunto y menos de una solidaridad con el resultado. Pero el mapeo de puestos y procesos es una mirada al espejo: le permite a la entidad saber a ciencia cierta cuánta gente tiene, qué hace cada uno, si se está duplicando funciones, si tiene sentido lo que se está haciendo. La institución, así, se sincera consigo misma y se ordena.

Para llevar adelante esto se forma una “Comisión de Tránsito”, integrada por el secretario general, el jefe de presupuesto, de recursos humanos y un representante del Ministro. Dicha comisión realiza el mapeo de puestos y de procesos e identifica mejoras en esos aspectos y cuanta gente se requiere para cada proceso. De allí sale la dotación de puestos y luego el perfil de cada puesto, para que el concurso sea transparente. 

Además, la dotación o estructura de puestos debe responder a los objetivos de la institución, lo cual supone una discusión acerca de estos objetivos. Se trata, en suma, de un proceso muy interesante y muy desafiante que, por eso mismo, encuentra resistencias en los sindicatos -por lo general opuestos a las evaluaciones meritocráticas y a definir procesos que impliquen mediciones claras de resultados y cumplimiento de metas-, pero no solo en los sindicatos. También frecuentemente en los propios jefes, que confían más en personas de su confianza que en aquellos que puedan ser escogidos meritocráticamente, y que no están acostumbrados a un trabajo orientado al cumplimiento de metas.

Por eso mismo es indispensable que el gabinete Araoz forme una voluntad política clara de llevar adelante la instauración del régimen de la ley de Servicio Civil, porque se trata de un esfuerzo complejo con resistencias de modo que sin empuje político no va a llegar a destino.

Sinergia con Análisis de Calidad Regulatoria

Por lo demás, una reforma como esta en las entidades estatales, hace sinergia perfecta con las reformas de simplificación administrativa dispuestas en los decretos legislativos del año pasado. Se viene simplificando y eliminando trámites en varios sectores y ya se inició el Análisis de Calidad Regulatoria sector por sector, que debe culminar en octubre del 2018. Este análisis, que lleva a simplificar o eliminar todo trámite o procedimiento inútil, costoso o innecesario, no se puede hacer si no se identifica el proceso del que forma parte, si no se hace el mapa del proceso. Entonces, si de simplificar esfuerzos se trata, lo lógico sería hacer las dos reformas a la vez, porque una supone parte de la otra.

Jaime de Althaus
Para Lampadia

El Congreso se ha confabulado contra la meritocracia. La semana pasada aprobó, casi por unanimidad, con la sola abstención –ni siquiera voto en contra- de la bancada de PPK, el proyecto de ley que faculta el traslado de los cerca de 12 mil empleados CAS de ESSALUD al régimen del Decreto Legislativo 728.

Fuente:  www.youtube.com

No es que defendamos la permanencia de los trabajadores en el precario régimen CAS. Por el contrario, de lo que se trata es que pasen a un régimen con más derechos pero también con más obligaciones, meritocrático, con evaluaciones de desempeño y cumplimiento de metas.

Y ese régimen existe. Fue creado en julio del 2013 mediante la ley N° 30057. Es la ley del Servicio Civil. Esa norma se aplica a ESSALUD, que debió haber iniciado ya su tránsito al nuevo régimen del Servicio Civil de modo tal que  todos los servidores de ESSALUD, entre ellos los CAS, se incorporasen a él meritocráticamente, es decir, por concurso. Hubo charlas y avances, pero es probable que algunos sindicatos se opusiesen pese a que, cuando menos para los del CAS, las ventajas del nuevo régimen eran evidentes. 

La Comisión de Trabajo y el Pleno del Congreso sabían perfectamente que la ley de Servicio Civil está vigente y que ese es el régimen al que debía incorporarse el personal de ESSALUD. Pero puniblemente, y por razones políticas, atendiendo al pedido de sectores laborales interesados en liquidar la reforma del Servicio Civil, optó por regalar el nombramiento en la 728, perforando una ley fundamental para la modernización y profesionalización de nuestro Estado.

Una reforma tan importante como la del Servicio Civil no es fácil de ser ejecutada, no solo por su complejidad sino por las resistencias naturales que genera, pues establece un régimen promocional pero a la vez exigente. Por lo tanto, requiere del consenso y del apoyo de todas las fuerzas políticas y no el sabotaje deliberado de parte de ellas.

La ley de Servicio Civil establece varios pasos. El primero consiste en que la entidad defina bien sus objetivos y en función de eso establezca qué puestos requiere y qué perfiles laborales para cada puesto. Ese es un trabajo difícil de hacer pero indispensable si queremos entidades públicas que sirvan para algo   y no paquidermos inútiles. Acto seguido, convoca a un concurso público para llenar las plazas así definidas. Se presentan voluntariamente los trabajadores CAS y los de otros regímenes que deseen. El atractivo para los CAS es que pasan a un régimen con beneficios sociales: 15 sueldos (12 sueldos anuales, dos gratificaciones y CTS), vacaciones de 30 días pagadas, libertad para formación de sindicatos y negociación colectiva de condiciones de trabajo. Es decir, todo.

Pero, a cambio de eso, y como es lógico, se establecen obligaciones. Los servidores deberán pasar evaluaciones de desempeño anuales relacionadas a las funciones de su cargo, con metodologías previamente divulgadas. Los que aprueben, pueden ascender. Los que desaprueben se capacitan y vuelven a ser evaluados al año siguiente. Si desaprueban por segunda vez, incurren en causal de cese.

Esto es lo que necesitamos para construir un Estado eficiente que sirva realmente a la gente y no desperdicie ni se apropie sin utilidad alguna para la sociedad de los recursos que todos le damos vía nuestros impuestos.

Hay que decir que ni siquiera el gobierno dio la batalla. Entregó el bastión sin lucha alguna, como si no hubiera sido consciente de lo que se estaba jugando. Lamentablemente el gobierno no parece haber priorizado el avance de la reforma del Servicio Civil. Una de las razones sería su costo: alrededor de 500 millones de soles anuales precisamente para financiar los beneficios sociales de quienes se pasaran al nuevo régimen. Pero ahora los 12 mil empleados de ESSALUD van a pasar a la 728 con un costo también alto para el presupuesto de esa entidad, y sin nada a cambio.

No es posible que el país no pueda mantener un esfuerzo de cambio estructural por más de dos años. Es imperdonable, por añadidura, que esta ley del Congreso se haya hecho con los CAS, que son los más proclives a postular al régimen del Servicio Civil. Debemos exigirle a nuestros partidos políticos un poco más de templanza frente a las tentaciones populistas. Esta ley debe ser observada por el Ejecutivo y el Congreso no debería insistir en ella. Por el bien del país.

Lampadia

La iniciativa del Ejecutivo, refrendada por el Tribunal Constitucional, de instaurar un régimen general para todos los servidores del Estado, incluyendo a los trabajadores del Banco Central de Reserva (BCRP),  para que formen parte de la Ley del Servicio Civil (Ley Servir) es (en palabras de Julio Velarde, Presidente del BCRP) “una barbaridad”.

La ley, dirigida supuestamente a promover la meritocracia en el Estado, pretende homogenizar los tres regímenes laborales generales: la Carrera Administrativa (D.L. 276), de la actividad privada (D.L. 728) y la Contratación Administrativa de Servicios (CAS, del D.L. 1057). Y también los otros 12 regímenes especiales (profesores, profesionales de la salud, magistrados, fiscales, diplomáticos, servidores penitenciarios, militares, policías, entre otros). Esta norma también incluiría a los congresistas, personal de la Sunat y la SBS. 

Una de las mayores críticas es que se generaría espacio para mayor intervención política de los gobiernos en el régimen laboral del Estado, contrariando el objetivo de meritocracia. El abogado laboralista, Alberto Hurtado Chancafe, explica esto diciendo que “la situación será inestable porque cualquier gobierno podrá imponer su propia evaluación a los trabajadores y así despedir a muchos de ellos”. Además, estos empleados perderían sus derechos adquiridos y otros beneficios importantes.

Sin embargo, la crítica más importante es que si el Ejecutivo pudiera entrar a evaluar al personal por mandato de esta ley (la cual pretende promover la meritocracia en ámbito laboral), destruiría la autonomía del BCRP, tema que ha sido crucial para la solidez macroeconómica del país. El BCRP es una de las pocas entidades verdaderamente meritocráticas. En realidad, es la base de su proceso de selección. Pablo Secada explica esto diciendo que “A los jóvenes se les contrata cuando salen de la universidad, se les brinda un curso y permanentemente hay evaluaciones promoviendo a los mejores. Toda la carrera en el (Banco) Central es en base a la meritocracia que [en teoría] promueve la ley Servir”.

Velarde agregó que un fallo de ese tipo “afecta la autonomía del Banco Central y desestabiliza el país”, pues entonces su presupuesto dependería completamente del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Además, afirmó que “el BCR es una institución que se ha caracterizado por eso [la meritocracia], no ha habido una sola persona que ha estado entrando por una recomendación o alguno de estos factores. Quisiera ver cuántas instituciones públicas podrían decir lo mismo. Quisiera ver si Servir tiene éxito en 20 o 25 años, tendría una suerte si logra ser lo que es el Banco Central ahora.”

 En Lampadia estamos completamente en contra de este  fallo del Tribunal Constitucional y de cualquier intromisión política en el BCRP y las otras pocas instituciones que han logrado estar a salvo de la proverbial mediocridad de los servidores del Estado. Líneas abajo compartimos un artículo de opinión del IPE que sustenta los daños que produciría esta Ley.

SI NO ESTÁ ROTO, NO LO ARREGLES

Publicado en IPEOpinión

03 de mayo de 2016

La independencia constitucional de la que goza hoy el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) no es un simple capricho de los legisladores. La función del ente emisor es tan importante que debe ser blindada de las voluntades políticas de turno tanto como sea posible. Las consecuencias de menoscabar la independencia del banco las vivió ya el país en la década de los ochenta.

En este sentido, el reciente fallo del Tribunal Constitucional (TC) que incorpora al BCRP y a otras instituciones en el régimen laboral del Servicio Civil (Servir) resulta cuestionable a diferentes niveles. En el caso del banco, desde el punto de vista legal, no queda claro en qué medida la sentencia del TC es compatible con su autonomía, garantizada por su Ley Orgánica y por el artículo 84° de la Constitución Política del Perú. Las autoridades del BCRP han pedido ya una aclaración al respecto.

Desde el punto de vista práctico, resulta un sinsentido forzar a la institución pública que mejores estándares de meritocracia ha exhibido en las últimas décadas a sustituirlos por otros con resultados más inciertos. Las políticas de atracción y retención del mejor talento han sido tan efectivas en el BCRP que no sería descabellado pensar más bien en la fórmula inversa: que Servir busque adoptar algunas de las prácticas del banco.

La construcción de instituciones meritocráticas dentro del aparato estatal, qué duda cabe, es una necesidad urgente. En ese sentido, las políticas de Servir pueden ser un avance para fortalecer a las entidades públicas, sobre todo fuera de la ciudad capital. Ello no impide, sin embargo, reconocer que existen instituciones cuyo mandato constitucional les permite aplicar regímenes laborales ad hoc y que han venido operando con suma eficiencia gracias a ellos. Como dice la vieja frase, no arreglemos lo que no está roto. Lampadia