Oscar Urviola Hani
Expresidente del TC
Para Lampadia

El jueves 23 se ha publicado la sentencia, suscrita en mayoría, con cuatro votos a favor, que ha expedido el Tribunal Constitucional (TC) en el proceso competencial que interpuso el Congreso de la República, por intermedio del presidente de la Comisión Permanente Pedro Olaechea, en contra del Poder Ejecutivo, por la disolución del Congreso y la convocatoria a elecciones complementarias, como consecuencia de la cuestión de confianza presentada por el ex Presidente del Consejo de Ministros Salvador del Solar , cuya negativa fáctica fue  interpretada  por el presidente Vizcarra.

Como ya estaba cantado, la sentencia no se iba a pronunciar sobre el Decreto Supremo que disponía la disolución y sobre la convocatoria a elecciones complementarias. Ya en la admisibilidad de la demanda y en la resolución que rechaza la medida cautelar para dejar sin efecto la disolución y la convocatoria a elecciones, el TC había dicho que, en previsión de consecuencias negativas para el sistema democrático, este era un hecho consumado y que la convocatoria a elecciones era de competencia exclusiva del Jurado Nacional de Elecciones, cuya autonomía había sido declarada y reconocida por el TC en reiterada jurisprudencia.

Al TC le quedaba pronunciarse sobre algo verdaderamente relevante para perfeccionar el sistema democrático: La Cuestión de Confianza y su vinculación a competencias exclusivas del Congreso de la República; la Interpretación fáctica de la negativa de una cuestión de confianza y finalmente las formalidades que se deben observar para su aprobación a negación. De este pronunciamiento dependía calificar si el 30 de septiembre se había cometido o no una violación constitucional.

La ponencia del Magistrado Carlos Ramos Núñez, conocida oficialmente con anticipación, por una decisión acertada del pleno, que hemos ponderado, proponía declarar infundada la demanda, luego de un amplia exposición de antecedentes históricos, pero  carente de pronunciamiento para establecer criterios que permitan, a futuro, regular  las relaciones del ejecutivo y el legislativo, en especial sobre instituciones como la cuestión de confianza, para una correcta interpretación y aplicación, considerando el particular modelo de gobierno presidencialista parlamentarizado que hemos escogido.

El debate y la votación, que acertadamente también han sido públicos, nos han permitido conocer las posiciones de los magistrados que integran el pleno y, contrariamente a los que se especulaba sobre un debate en varias sesiones, la votación se produjo en la primera, lo que nos permite comparar los argumentos de los 4  magistrados que hacen sentencia, con el documento final que se publica, encontrando novedades que no se han expuesto en el debate y que pueden haber surgido en la tarea de redacción de la sentencia – lo cual es habitual y permitido – nos referimos a los fundamentos 185 y 204, en los que,  casi como un acto de arrepentimiento en la hora final, los firmantes se acuerdan que, pese a declarar infundada la demanda,  era necesario fijar presupuestos sobre la improcedencia de la cuestión de confianza, algo así como candados para el futuro.

El TC, señala en el fundamento 184, que la presentación de un proyecto de ley para reformar la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en lo relacionado al procedimiento para la selección de sus magistrados, se encuentra dentro del ámbito de las competencias del Poder Ejecutivo, por tratarse de un asunto de un marcado interés nacional y que, por lo tanto, no configura una violación constitucional.

No obstante lo cual, en los fundamentos 185 al 204, que no forman parte de la ponencia, establece, a manera de candados, lo siguiente:

“Distinto sería el escenario si es que el planteamiento de la cuestión de confianza fuera sobre materias que comprometan el principio de separación de poderes, y, con ello, las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Para este Tribunal, estos supuestos, sin ánimo de exhaustividad, son los siguientes:

1. que el planteamiento de la cuestión de confianza esté relacionado con la supresión de la esencia de alguna cláusula de intangibilidad de la Constitución (forma de gobierno republicana y representativa; principio de separación de poderes, cláusula de Estado de Derecho, principio democrático, protección de los derechos fundamentales, etc.);
2. que el planteamiento de la cuestión de confianza se relacione con el condicionamiento del sentido de alguna decisión que, de conformidad con la Constitución, sea competencia de otro órgano estatal; y,
3. que el planteamiento de la cuestión de confianza, en el caso de proyectos de ley, no se realice respecto de materias que permitan concretar u operativizar las propuestas planteadas por el gobierno o que carezcan de un marcado interés público”

Destaco los votos singulares de los Magistrados Blume Fortini, Ferrero Costa y Sardón de Taboada, que declaran fundada la demanda y además se pronuncian sobre los límites de la cuestión de confianza y la famosa interpretación “fáctica” que no existe en nuestro ordenamiento constitucional.

El TC, con este colegiado o el que lo sustituya, tiene una tarea pendiente muy importante, que consiste en cerrar las puertas que han quedado medias abiertas o medias cerradas y con llave maestra que abre todos los candados, la estabilidad del sistema democrático y la plena vigencia del orden constitucional así lo exigen. Lampadia

[1]

Natale Amprimo Plá
Abogado
Para Lampadia

La ponencia que ha presentado el Magistrado Carlos Ramos Núñez, respecto de la demanda competencial contra la disolución del Congreso de la República (en adelante: la Ponencia) es, con todo respeto, una suerte de matasellos para la inconstitucionalidad: justifica la arbitrariedad y el incumplimiento de la formalidad exigida; es contradictoria en si misma y con lo propios precedentes del Tribunal Constitucional; y, por último, abdica de aquello que en sus partes iniciales ofrece. En buena cuenta, una hojarasca para sustentar, a como dé lugar, lo que el Presidente hizo, dejando peligrosamente el futuro al libre albedrío de quien ocupe dicho cargo.

Respecto de esto último, basta leer sus Fundamentos 206 y 214, que son una verdadera abdicación al control del abuso del poder:

• “206. La Constitución de 1993, al regular la facultad del Presidente de la República de disolver el Congreso de la República, ha introducido una herramienta que, a consideración del Tribunal, debe ser de ultima ratio y de uso excepcional. Ciertamente, y a diferencia de su antecesora, la Constitución de 1979, la carta actual no dispone de algún limite en cuanto al número de ocasiones en las que el Jefe de Estado pueda acudir a ella, por lo que, al menos en las circunstancias actuales, el que su uso sea moderado dependerá́, en buena medida, del mismo Presidente de la República” (resaltado mío).
• “214. (…) En el caso que (…) la mayoría de la ciudadanía considerara que dicho proceder fue arbitrario [esto es, la disolución del Congreso], ciertamente nuestra Constitución no prevé́, a diferencia de otros modelos, la obligación de que el Presidente de la República asuma algún nivel de responsabilidad”.

En resumen: el poder corrector del Tribunal Constitucional reducido a una simple invocación, sujeta a la voluntad de quien está en el poder y puede abusar de él, sin ninguna consecuencia; eliminándose así, la figura de la infracción constitucional.

Si vamos al detalle de la Ponencia, ésta se sustenta en un recuento histórico, muy personal, por cierto, de nuestro devenir como república; y, sobre la base de nuestro poco respeto a la institucionalidad, se justifican los actos de gobierno sujetos a evaluación.  Es decir, si la conclusión es que históricamente no mostramos como sociedad apego institucional, tenemos que relajar la evaluación de los actos de gobierno, en función a la coyuntura. Así, poco importa que la Constitución establezca formalidades o restricciones, pues todo puede habilitarse por la “coyuntura política”, el “interés nacional” y la “voluntad popular”.  La máxima expresión de este pensamiento, se encuentra en los Fundamentos 214 y 215:

“214. Evidentemente, si la mayoría se decanta por aprobar el acto de la disolución, ello tendría que verse materializado en la composición del siguiente Congreso de la República. (…)

215.   En efecto, no es negativo para este Tribunal que, frente a una tensión política recurrente e insubsanable, se convoque al titular de la soberanía para que brinde una suerte de veredicto respecto del futuro del país, lo cual se ha materializado en el Decreto Supremo 165-2019-PCM. De hecho, es saludable que, en una democracia, se llame a las urnas a la población para renovar (o rechazar) la confianza depositada en las autoridades políticas (…)”.

De otro lado, la Ponencia plantea una flagrante contradicción para justificar la llamada “denegación fáctica”; pues, por una lado, indica que no se deben desarrollar reglas perennes e inmutables y, a la par, formaliza una excepción no prevista en la Constitución, ni en el Reglamento del Congreso, a la que se le da nacimiento en el Fundamento 137: “De hecho, este amplio abanico de supuestos hace recomendable que este Tribunal no establezca reglas perennes e inmutables en torno a las formas en las que se deniega o aprueba la confianza. En efecto, no queda ninguna duda que el acto de votación es un signo considerable respecto de la decisión del Congreso de la República, pero ello no puede impedir que, en supuestos excepcionales ―como el presentado en este caso―, sea posible asumir que incluso una votación favorable puede disfrazar una intención de no brindar la confianza solicitada” (resaltado propio).   Como vemos, asume que no se deben fijar reglas (lo que sería muy necesario para el futuro, a efectos de precisar materias de aplicación de la cuestión de confianza, como ocurre en el Derecho Comparado y como el propio Tribunal ya lo hizo en el Fundamento 75 de la sentencia del Expediente Nº 0006-2018-PI/TC, en la que precisó que la cuestión de confianza era para llevar a cabo las políticas que la gestión del gobierno requiere), pero fija excepciones para justificar lo ocurrido.  En vez de colocar al Tribunal Constitucional como un ente que ejerce su competencia de intérprete y gran guardián de la constitucionalidad, lo convierte en un actor de la coyuntura, con funciones más cercanas a la de un médico forense.

Sin embargo, la mayor extrañeza de la Ponencia la encuentro en el desarrollo de los actos presidenciales, pues, si bien se reconoce el mandato constitucional de que todo acto presidencial será nulo si carece del respectivo refrendo ministerial (Fundamento 202, en el que se cita el artículo 202 de la Constitución), se crea la figura de la convalidación posterior, justificada, una vez más, en la “especial coyuntura” y en una “imposibilidad fáctica” (la supuesta ausencia de gabinete).  El sustento que se utiliza para esta argumentación es falso, toda vez que, aún en el supuesto que se hubiese producido una denegatoria de confianza que pudiera dar lugar a una válida disolución del Congreso, no es cierto que el gabinete desaparece de un plumazo, en forma automática. 

La Ponencia, pese a que desarrolla por separado la cuestión de confianza obligatoria y la voluntaria, olvida adrede que nuestra Constitución, si bien dispone para ambos casos, la obligación de renuncia del Consejo de Ministros si la posición que adopta el Congreso es denegatoria, establece una diferencia muy notoria que trae abajo su propia argumentación.  En efecto, mientras que, en el caso de la cuestión de confianza obligatoria, una vez que el resultado de la votación le es comunicado al Presidente de la República, éste debe aceptar de inmediato la renuncia del Presidente del Consejo de Ministros y de los demás ministros; en el caso de la cuestión de confianza voluntaria, el Consejo de Ministros debe renunciar, teniendo el Presidente de la República setenta y dos horas para aceptar la dimisión.  Así, es falso que, al momento de anunciarse la disolución del Congreso, se estuviera ante una situación de ausencia de gabinete ministerial; más bien, lo que trascendió es que el gabinete en su mayoría no aceptó acompañar al Presidente de la República en su controvertida decisión.

Por último, la Ponencia, en varias partes menciona al gran estudioso alemán Karl Loewenstein; sin embargo, obvia la principal reflexión que éste desarrolla respecto a la cuestión de confianza: “El derecho de disolución del Parlamento y el voto de no confianza están juntos como el pistón y el cilindro en una máquina” (Teoría de la Constitución; página 107). No hay pues “denegatoria fáctica”. Lampadia

Fausto Salinas Lovón
Exclusivo para Lampadia

En Política y Constitución (Lampadia 06 de setiembre de 2019), afirmé que “en la sociedad contemporánea, donde el imperio es del derecho y no de la fuerza, la tensión histórica entre política y Constitución debe ceder en favor de esta última. En la sociedad libre, abierta y plural, se celebra el triunfo del texto sobre la masa, de la ley sobre el caudillo, de la Constitución sobre el autócrata. Nada bueno le espera a una sociedad que celebre lo contrario. Nada bueno le espera a una sociedad en la cual la política, como lo planteaba Macchiavello, este desprovista de reglas y de ética. Nada bueno le espera a una sociedad que desata a la política del yugo que le impone la Constitución y que se queda a merced de la voluntad de una persona”.

Se esbozaron allí un par de ideas que resultan capitales en el escenario jurídico constitucional peruano de estos días: la política debe estar subordinada a la Constitución y esta no puede ser ajena a la ética. Dicho de otro modo, el encausamiento de la política por parte del derecho es una condición necesaria, pero no suficiente. Hace falta un contenido ético en este cometido. Quiere decir que el actuar del operador jurídico encargado de encausar la actuación política debe estar ajustado no solamente a la Constitución, sino también a la ética.

¿Y donde están las reglas éticas a partir de las cuales se juzga la actuación de un Juez?

En los principios de la ética profesional y por supuesto, en los Códigos de Ética.

La Cumbre Judicial Iberoamericana, por ejemplo, a través del CIEJ, su Comisión Iberoamericana de Ética Judicial, tiene establecido un Código Iberoamericano de Ética Judicial que consagra un conjunto de deberes éticos para los jueces. Aquí dos de ellos:

ART. 11.- El juez está obligado a abstenerse de intervenir en aquellas causas en las que se vea comprometida su imparcialidad o en las que un observador razonable pueda entender que hay motivo para pensar así.

ART. 12.- El juez debe procurar evitar las situaciones que directa o indirectamente justifiquen apartarse de la causa.

El Perú como Estado es uno de los 23 países miembros de esta Cumbre Judicial Iberoamericana a la cual está dirigido este Código de Ética Judicial, por lo que resulta un parámetro supranacional válido de exigencia para nuestros magistrados, los cuales además acuden con frecuencia a los instrumentos y organismos internacionales para sus decisiones y para la conservación de sus cargos.

De estos deberes éticos fluye el deber de abstención del magistrado cuya imparcialidad se vea comprometida, por ejemplo, por un adelanto de opinión. Surge lo que Martínez López afirma:

“La ética debe impulsar, sostener, inspirar y complementar al Derecho, aunque lo exigible al poder público, bajo el Estado social y democrático de Derecho, es su plena sumisión a este. El deber de abstención de los servidores públicos cuando se encuentran en las situaciones que la ley determine por comportar riesgo de parcialidad o de servicio a algún interés particular y no a los fines públicos es solo una medida precautoria, que busca la mejor garantía de la efectiva sumisión de toda actuación del poder público al Derecho, así como también favorecer la confianza del ciudadano en las autoridades y en los empleados públicos”[i]

¿A que viene todo esto?

El magistrado Carlos Ramos Núñez, miembro del Tribunal Constitucional, ha adelantado opinión acerca del fondo de la cuestión planteada en la demanda Competencial promovida por el Presidente del Congreso contra el Poder Ejecutivo por la disolución del Congreso. En entrevista con el Diario El Comercio, el 04 de octubre, cuando ya se había producido la disolución, señaló:

“Es un mecanismo de salvación de la democracia. No es un golpe de Estado, como sería, por ejemplo, el 5 de abril de 1992.

— ¿No se parece esto a un golpe de Estado?

No, no es un golpe de Estado. Es un mecanismo constitucional previsto en la Constitución y que forma parte de algo muy típico de la Constitución del 93, que es reforzar el poder del presidente de la República.”

Es cierto que Ramos no adelantó opinión acerca de la admisibilidad o no de la cuestión competencial, que todavía no se había planteado y seguramente por eso, ha participado como ponente de su admisión a trámite. Sin embargo, sobre el fondo de la cuestión, ya adelantó su opinión y, salvo que la ética le importe muy poco y su futuro académico menos que eso, tiene el deber de abstenerse y dejar que los otros 6 magistrados voten el fondo de la demanda.

Don Carlos Ramos Núñez se encuentra entonces ante el imperativo de la ética de la abstención. Lampadia

La capacidad de movilización de los cuatro magistrados del TC acusados constitucionalmente por suplantar el voto del ex magistrado Vergara Gotelli cambiándolo de positivo a negativo a fin de anular un habeas corpus, es admirable.Como sabemos, tres de ellos – Eloy Espinoza Saldaña, Marianella Ledesma Narváez y Carlos Ramos Núñez- viajaron en octubre, con dinero de los contribuyentes por supuesto, a Montevideo, Uruguay, a una audiencia pública de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), para denunciar que estaban siendo objeto de un amedrentamiento político por parte del Congreso, amenazado el orden constitucional.

La verdad es que había que carecer de vergüenza para presentar una legítima acusación constitucional incoada por un grupo de Marinos contra aquellos que cambiaron el voto de un magistrado anterior que ya no podía defenderse, como un atentado contra el orden constitucional. El atentado es el que han cometido los magistrados, y de manera impune hasta ahora.

Pero como resultado de la expedición a Montevideo, los magistrados consiguieron que el presidente de la Corte, el brasilero Roberto Caldas, emita una resolución titulada “Adopción de medidas Urgentes caso Durand y Ugarte vs Perú”, en la que requiere “al Estado peruano que suspenda inmediatamente el procedimiento de acusación constitucional seguido contra los Magistrados…, hasta que el Pleno de la Corte conozca la solicitud de medidas provisionales…” que celebrará del 29 de enero hasta el 9 de febrero.

Hay, para comenzar, una discusión acerca de si el Presidente de  la CIDH tiene competencia para hacer lo que ha hecho. La Convención Americana de Derechos Humanos señala explícitamente que solo la Corte —que, según el artículo 52, es un órgano colegiado integrado por siete jueces- puede hacerlo. En efecto, el artículo 63, inciso 2, establece: “En casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión”.

Más aun: el artículo 27, inciso 1, del Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos añade: “En cualquier estado del procedimiento, siempre que se trate de casos de extrema gravedad y urgencia y cuando sea necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Corte, de oficio, podrá ordenar las medidas provisionales queconsidere pertinentes, en los términos del artículo 63.2 de la Convención.”

Cesar Azabache, sin embargo, opina que “el Presidente puede proceder de esta manera en los periodos en que no hay sesión, precisamente para asegurar que la sesión puede llevarse a cabo con el caso intacto. Este pedido de status quo que se ha dictado no es una decisión sobre medidas provisionales sino una orden destinada a que no se decida nada hasta que la decisión basada en el reglamento se adopte”

En efecto, el artículo 27, inciso 6, establece: “6. Si la Corte no estuviere reunida, la Presidencia, en consulta con la Comisión Permanente y, de ser posible, con los demás Jueces, requerirá del Estado respectivo que dicte las providencias urgentes necesarias a fin de asegurar la eficacia de las medidas provisionales que después pueda tomar la Corte en su próximoperíodo de sesiones.” En todo caso, el inciso señala que el Presidente de la CIDH “requerirá del Estado respectivo que dicte las providencias urgentes”, no que él pueda dictarlas directamente, como ha sido el caso. Dicho “requerimiento” no puede ser entendido como una cautelar; de lo contrario no tendría sentido distinguir entre ambas figuras. Es simplemente un emplazamiento o una recomendación, pero no es vinculante. Es decir, el presidente de la Corte no tiene competencia para ordenar que se suspenda la acusación constitucional contra los magistrados del TC. Puede recomendarlo o sugerirlo pero no ordenarlo, como lo ha hecho.

Pero el Dr. Miguel Angel Soria, litigante ante la CIDH, hace un análisis distinto basado en el caso mismo. En reciente artículo, escribe lo siguiente: “El presidente de la Corte IDH beneficia indebidamente a los cuestionados magistrados realizando una interpretación tan amplia como arbitraria del artículo 27.3 del Reglamento de la Corte IDH que prevé que “[e]n los casos contenciosos que se encuentren en conocimiento de la Corte, las víctimas o las presuntas víctimas, o sus representantes, podrán presentar directamente a ésta una solicitud de medidas provisionales, las que deberán tener relación con el objeto del caso”. Pero resulta que la propia sentencia de la Corte en el caso Durand y Ugarte solo reconoce como víctimas y beneficiarios de las reparaciones a Virginia Bonifacia Ugarte Rivera de Durand y Nolberto Durand Vargas y precisa que ninguna otra persona natural o jurídica podrá reclamar beneficios directos o indirectos (Ver párrafos 26 y 27 de la Sentencia).

“Para el referido presidente, sin embargo, la evaluación de una conducta prevaricadora de cuatro magistrados del TC ante el Congreso de la República del Perú, “tiene relación” con el objeto del caso Durand y Ugarte que, actualmente, solo implica que el Estado peruano, mediante la actuación del Ministerio Público y del Poder Judicial, investigue y, de haber pruebas, sancione a los responsables del caso El Frontón. En ninguno de los extremos de la sentencia, se precisa mantenerlos en sus puestos, menos por la comisión de una infracción a la Constitución Política del Perú”, argumenta Soria.

Más allá de esta discusión, vemos que Caldas justifica su Resolución considerando que la destitución de los magistrados puede incidir en la ejecución de la sentencia Durán y Ugarte (2000), al afectar la independencia de los jueces penales encargados de la misma. Pero esto es una falacia. No tiene nada que ver una cosa con la otra. La eventual destitución de los magistrados TC no tendría ninguna incidencia en la ejecución de la sentencia Durán y Ugarte, ya que no paralizaría el proceso penal del caso el Frontón.

El último dato de esta saga es que los cuatro inefables magistrados han publicado un comunicado indicando que “en cumplimiento de los artículos 44 y 55 y de la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú, anunciamos que procederemos a cumplir estricta y escrupulosamente los resuelto por la Corte Interamericana”. Es decir, se erigen en jueces y parte. Sería increíble que la CIDH se convierta en una fuente de arbitrariedad que impida hacer justicia en un caso tan claro y escandaloso como este. Esperemos que el Congreso encuentre la manera de hacer prevalecer el Estado de Derecho.Lampadia