Jaime de Althaus
Para Lampadia

En la Constitución peruana no hay nada parecido al artículo 155 de la Constitución española que le permite al gobierno nacional intervenir cuando una región o comunidad autónoma no cumpla las obligaciones que la Constitución o las leyes le impongan.

Como sabemos, ante la negativa del Presidente de la Generalitat Carles Puigdemont de dar marcha atrás en sus propósitos independentistas, primero, y ante la declaración de independencia por parte del parlamento Catalán, después, el 27 de octubre, el Senado español aprobó aplicar el artículo 155 de la Constitución autorizando al Gobierno a restituir el orden Constitucional y Autonómico e intervenir en Cataluña. Como explica Charo Camprubí, “eso le permitió al Presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, aprobar el mismo día en Consejo de Ministros una batería de medidas. De todas ellas, la más esperada era la del cese del Presidente y el Gobierno de la Generalitat, y no falló. Pero lo que nadie esperaba, la gran sorpresa de un día plagado de sobresaltos, fue la de disolver también el Parlamento catalán y convocar elecciones autonómicas en Cataluña para el 21 de diciembre. Esa es una operación magistral, de gran habilidad política”, porque no prolonga seis meses la intervención como era la idea original.

Pero lo que nos interesa no es analizar la crisis catalana, sino comparar la institucionalidad española con la peruana en este punto. El artículo 155 de la constitución española (que copia casi literalmente el artículo 37 de la Constitución de Alemania), dice lo siguiente: ​

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Nótese que ese artículo no se pone únicamente en el caso de que se “atente gravemente el interés general de España”, como es obviamente el intento independentista de Cataluña, sino también en el de que una comunidad autónoma “no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan”. En ese caso, el gobierno, con la aprobación del Senado, “podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones”. 

La débil Constitución peruana

En la Constitución peruana no hay nada parecido. Lo que lejanamente se aproxima es el artículo 199 que dice:

“Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanente…”.

Es decir, la Constitución no se pone en el caso de que un gobierno regional incumpla la ley o desacate políticas sectoriales. No existe disposición alguna que le permita al gobierno nacional intervenir un gobierno regional o local, asumir temporalmente la administración de un servicio ni menos destituir a funcionarios sub-nacionales en casos como esos. Y ejemplos de situaciones de ese tipo tenemos constantemente. Desde el gobierno regional de Cajamarca financiando movilizaciones contra la autorización nacional a la operación de la mina Conga, hasta la inaplicación de los descuentos a los maestros que no asistieron a clases y la reciente ordenanza del Cusco que prohíbe al Minedu realizar este año la primera evaluación de desempeño sin una extensa capacitación, pasando por la resistencia a aplicar  diversas políticas sectoriales en Educación, Salud y otros sectores o el otorgamiento de licencias indebidas en pesca, tala o minería ilegal.

La ley de Bases de la Descentralización

La Ley de bases de la Descentralización (Ley Nº 27783) establece en su artículo 10.3, que “Las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y los sistemas administrativos del Estado, referidos a presupuesto, tesorería, contaduría, crédito público, inversión pública, contrataciones y adquisiciones, personal y control, por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno”. Pero no señala sanción alguna ante el incumplimiento de dichas normas técnicas.

Casi el único instrumento que existe es el dispuesto por el Artículo 21.3:

“Están sujetos al control y supervisión permanente de la Contraloría General de la República en el marco del Sistema Nacional de Control. El auditor interno o funcionario equivalente de los gobiernos regionales y locales, para los fines de control concurrente y posterior, dependen funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República”.

Pero ya sabemos que en prácticamente todos los casos el auditor interno es nombrado por el gobernador regional, a quien debe el puesto. De modo que en la práctica este instrumento es casi inútil para abrir proceso administrativo a alguna autoridad regional que haya incumplido alguna disposición nacional.

¿Potestad sancionadora?

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158), por su parte, establece en su artículo 23 c que son funciones generales de los ministerios “cumplir y   hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de competencia, ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente”. Pues bien, en la ley de organización y funciones del Ministerio de Salud (DL 1161), por ejemplo, no se especifica facultad sancionadora alguna. La que sí establece sanciones es la ley que crea la Superintendencia Nacional de Salud – SUSALUD (Decreto Legislativo 1158, artículos 10 y 11), pero son sanciones a hospitales y establecimientos de salud que incumplan las normas o estándares de calidad.

El ministerio de Educación, un sector clave en el que se juega la unidad y autoridad del gobierno nacional, ni siquiera tiene ley de organización y funciones, sino solo un reglamento y una Ley Orgánica del año 1992, antes de que existieran gobiernos regionales. Y no la tiene pese a que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo lo ordena, precisamente para regular en esas leyes las relaciones con los gobiernos sub-nacionales. En efecto, la Cuarta disposición complementaria de la mencionada ley indica que “Las competencias exclusivas y compartidas del Poder Ejecutivo, con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, serán especificadas en las Leyes de Organización y Funciones de los distintos ministerios de conformidad con la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades”

En realidad, las leyes de organización y funciones mencionadas, cuando existen, solo hacen referencia a relaciones de coordinación y apoyo entre el gobierno nacional y los sub-nacionales. Según Jorge Danós, especialista en derecho administrativo, un ministerio no podría suspender ni menos destituir a un director regional y reemplazarlo ni siquiera temporalmente, pues no hay norma legal alguna que lo haya previsto de modo que una decisión como esa violaría la autonomía del Gobierno Regional.

Contraloría y MEF

Danós explica que cuando el Poder Ejecutivo está disconforme con la actuación de un funcionario regional practica cualquiera de estas dos medidas: i) pide que la Contraloría inicie una acción de control que eventualmente podría derivar en una “recomendación vinculante” a fin de que corrija su conducta, para que lo denuncien penalmente, para que lo demanden por responsabilidad civil o para que le inicien un procedimiento sancionador funcional ante la misma contraloría ; o ii) directamente a través del procurador del ministerio se procede a denunciar penalmente a dicho funcionario regional. Algo que, como sabemos, casi no ha ocurrido.

Danós precisa que la medida que sí ha sido aplicada en un par de ocasiones, es la suspensión de entrega de fondos por parte del MEF, según lo dispuesto en es el artículo 53° de la Ley General del Sistema Nacional de Tesorería, modificado por la Primera Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley 30115 que a la letra señala:

53.1 La Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público (DGETP) procede a la suspensión temporal de operaciones en las cuentas bancarias de aquellas unidades ejecutoras o dependencias equivalente en las entidades en donde surjan situaciones de conocimiento público que pongan en riesgo el adecuado uso de los fondos públicos asignados, a la sola solicitud del titular de los siguientes organismos: Contraloría General de la República, Ministerio de Justicia o Ministerio del Interior.

“En este marco legal, la Contraloría solicitó al MEF, el 31 de marzo del 2014, la suspensión temporal de operaciones de las cuentas bancarias del Gobierno Regional de Ancash y, el 22 de abril, de las cuentas bancarias del Gobierno regional de Tumbes”, recuerda Danós.

Pero esa es una disposición que no viene acompaña de la posibilidad de intervenir directamente en la administración sub-nacional asumiendo temporalmente la gestión sea del manejo económico o de los servicios. 

Capacidad de intervención en Salud

Esta falencia, sin embargo, ha sido finalmente atendida de manera parcial en el sector Salud, ante posibles situaciones de emergencia sanitaria o de incumplimiento de ciertas normas. En efecto, en abril del 2016 la ley 30423 que establece lo siguiente:

“Artículo 127-
a) La Autoridad de Salud de nivel nacional, como ente rector del sistema de salud y en el marco del proceso de descentralización, está facultada para:

b) Emitir informes de monitoreo y supervisión conteniendo disposiciones de obligatoria implementación por parte de la autoridad sanitaria regional y/o local, ante riesgos de salud pública originados por incumplimiento de sus funciones o por factores exógenos…

c) Intervenir conforme al literal j) del artículo 7 del Decreto Legislativo 1161, en todo o en parte del territorio nacional, para implementar medidas de respuesta efectivas e inmediatas de carácter temporal, con el propósito de anticipar, mitigar y dar respuesta ante situaciones que pongan en riesgo la salud de las personas, cuando exista incumplimiento de las disposiciones descritas en el precedente literal b), o por causa de un factor exógeno; sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiera lugar. Esta medida no sustituye las competencias y funciones de gestión propias de los gobiernos regionales y los gobiernos locales.

El Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades, como órgano desconcentrado del Ministerio de Salud, es responsable de monitorear, organizar, dirigir y ejecutar las medidas de respuesta efectivas e inmediatas de carácter temporal, en coordinación con los gobiernos regionales, gobiernos locales y organismos del Ministerio de Salud competentes en la materia”.

De modo que ante una situación de emergencia sanitaria o ante el incumplimiento de normativas relativas a riesgos de salud pública, el ministerio puede intervenir de manera temporal para ejecutar las medidas necesarias, aunque sin sustituir las competencias y funciones de los gobiernos regionales y locales. Es un avance importante, aunque en la medida en que no se pone en suspenso la autoridad sub-nacional en esos temas durante la intervención, queda siempre la posibilidad del conflicto de competencias y acciones. Sigue habiendo una cierta debilidad e indefinición.

El Salud también se han ensayado mecanismos no punitivos o interventores para mejorar el monitoreo y la aplicación de las políticas sectoriales. Arturo Granados, ex director de descentralización del MINSA, nos recuerda que se dio una norma para incentivar el logro de resultados, particularmente en los convenios de gestión creados con la reforma remunerativa DL. 1153: “se paga un bono anual a los trabajadores cuyas entidades hayan cumplido los indicadores de desempeño que el MINSA establece anualmente mediante Resolución Ministerial. Pero este instrumento de modulación del comportamiento del sub-nacional está siendo subutilizado o desaprovechado”, precisa Granados.

Se ha intentado, asimismo, mejorar el nivel de las gerencias regionales, lamentablemente sin mayor resultado. SERVIR, en coordinación con el Ministerio, seleccionó una promoción de gerentes públicos en salud, pero fueron pocos los que llegaron a ser tomados por los gobiernos regionales, que prefirieron nombrar gerentes siguiendo criterios de amistad o confianza. En la actualidad –informa Granados-, el Congresista César Villanueva está elaborando un proyecto de ley para crear un “Cuerpo Directivo en Salud y Educación a nivel regional”, de modo que los gerentes en Salud y Educación tengan que ser obligatoriamente escogidos de ese cuerpo. Ojalá se apruebe. 

Conclusión

En suma, la capacidad del gobierno nacional de asegurar el cumplimiento de las leyes y las políticas sectoriales por parte de los gobiernos sub-nacionales, es muy limitada. Se requiere una reforma de la descentralización que garantice el precepto constitucional del gobierno unitario y fortalezca la autoridad central, a fin de contener la tendencia a la feudalización política del país y asegurar la calidad de los servicios públicos. Dicha reforma debe comenzar con una enmienda constitucional que incorpore un artículo similar al 155º de la Constitución española y 37º de la alemana, porque de lo contrario cualquier ley que disponga la posibilidad de intervenir un gobierno sub-nacional asumiendo el control de alguna función o servicio o del gobierno mismo por parte del gobierno nacional, podría ser cuestionada en su constitucionalidad.

Si a esto agregamos que los procedimientos de delimitación de funciones y de acreditación de capacidades establecidos en la Ley de Bases de la Descentralización y en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo no se han cumplido, la necesidad de una reforma del proceso de descentralización se hace más necesaria aún. Es una tarea que no puede seguir siendo soslayada por el Congreso y tampoco por el Ejecutivo. Lampadia

El pasado domingo, un mar de banderas españolas, intercaladas con algunas banderas catalanas y de la Unión Europea, dominó los bulevares de Barcelona. Los ciudadanos de Cataluña alzaron su voz de unidad, resucitando la bandera española como símbolo de patriotismo después de décadas de que los independentistas la asociaran con la dictadura franquista. En un claro desafío a los planes del gobierno regional de Cataluña para declarar unilateralmente la independencia, cientos de miles de personas inundaron las calles de Barcelona en un sorprendente flujo de unidad española.

Coreando “¡No se engañen, Cataluña es España!” y “¡Yo soy español, español, español!”, los ciudadanos pedían a gritos que el presidente regional, Carles Puigdemont, vaya a la cárcel por llevar acabo un referéndum ilegal la semana pasada. Muchos de los manifestantes agitaban gigantescas banderas españolas en una ciudad acostumbrada a la prevalencia de la estelada catalana.

Fuente: elpais.com

Un poco de historia

La bandera roja y amarilla de España ha sido tabú desde hace mucho tiempo en Cataluña y en todo el país porque se ha vinculado a grupos que apoyan la dictadura del general Francisco Franco.

Desde el siglo XVI, ha formado parte integral de España (y del Reino de Aragón antes). Carles Puigdemont pretende obtener “el derecho de Cataluña a la independencia” basándose en que los catalanes tienen “una larga historia y una cultura distintiva” y se aferra al nacionalismo cultural como una forma de justificar la postura secesionista del gobierno catalán. Al hacerlo, olvida que, durante esta larga historia colectiva, Cataluña nunca ha sido una nación política independiente ni un Estado en términos modernos.

Cataluña fue parte de la Corona de Aragón, antes de unirse a la Monarquía Hispánica tras la unión de la Corona de Aragón y la Corona de Castilla en 1469. El pueblo catalán ha jugado desde entonces un papel integral en la identidad española.

A diferencia de lo que intenta afirmar Puigdemont, Cataluña no es una influencia decreciente en la política española. La realidad es que dos de los siete padres fundadores de España, responsables de la constitución actual del país, son de origen catalán. Esta constitución se basa en la unidad indisoluble de la nación española. Su ratificación en 1978 fue el resultado de un amplio consenso entre diversos partidos, entre ellos los nacionalistas catalanes del partido de Puigdemont, y recibió el apoyo de más del 90 % de los votantes catalanes en un referéndum.

La base cultural sobre la que Puigdemont buscar incentivar el objetivo secesionista del gobierno catalán carece de fundamento. Los catalanes y el resto de los españoles comparten una larga historia colectiva, incluyendo una lengua, el castellano (conocido ampliamente como español) que es tan catalán como la propia lengua catalana, considerando que se ha hablado en Cataluña desde el siglo XV.

Como afirmó Philip Stevens (del Financial Times) en un análisis sobre Cataluña, “Los nacionalismos ahora amenazan la disolución de los estados. El movimiento independentista en Cataluña representa una colisión entre lo que parece una exigencia razonable de autodeterminación nacional y el hecho de la soberanía del Estado español.”                     

La historia que se quiere escribir

Sería insensato destruir esta gran historia de unidad por las mentiras propagadas por la propaganda de los partidos nacionalistas catalanes.  Puigdemont se ha empecinado en impulsar una independencia infundada y afirmando (prepotentemente) que “es el momento de tomar decisiones claras”. Anunció que su Gobierno no dudaría en tomar medidas contundentes con el objetivo de convocar el referéndum independentista, diciendo que “encarrilamos el último tramo y tenemos el cumplimiento de las estructuras de Estado y de la gobernación del país en el grado que queríamos”.

La verdad es que, como afirma Raquel Marín de El País de España, “se ha iniciado una crisis estructural que afecta al Estado al cuestionarse los resortes institucionales que hacen viable la convivencia legal que caracteriza a las sociedades abiertas. (…) El objetivo es disolver el componente dialógico y pactista del catalanismo y combatir explícitamente la fuerza de la ley a la hora de garantizar la seguridad jurídica que plasma la paz social y que es, no lo olvidemos, la razón misma del Estado de derecho”.

Un referéndum sin pies ni cabeza

Para lograrlo, en septiembre de 2017, esta mayoría en el parlamento catalán  aprobó la celebración de un referéndum vinculante sobre la independencia de Cataluña, pero el Tribunal Constitucional de España suspendió el proceso. De todos modos, las autoridades catalanas aprobaron la votación, lo que provocó violencia dentro y alrededor de los locales electorales, mientras las fuerzas de seguridad española intentaban cerrar la votación.

Las autoridades catalanas dicen que el voto por el “Sí” ganó el referéndum con el 90 % de los votos, pero lo que no consideran (y lo que muchos medios de información omiten) es que sólo el 43 % de los 5.3 millones de votantes elegibles participó en la votación en primer lugar. Además, la votación no tuvo los mínimos controles de neutralidad, en el proceso y el cómputo. Como afirma el Financial Times en su sección ‘FT View’, “Dada la baja participación, y dada la indiscutible ilegalidad de la votación bajo la constitución de España, no hay ninguna justificación para una declaración de independencia. (…) Es una ley de referéndum que ni siquiera fijó el umbral mínimo de votos para que el resultado sea válido. Este fue un intento de los separatistas de saltarse la incómoda verdad de que no hay una clara mayoría para la independencia.”

Una carta abierta en busca del orden y la paz en Cataluña

El pasado 6 de octubre, los dirigentes socialistas publicaron en El País de España una carta abierta dirigida al secretario general del PSOE con el objetivo de pedirle que tome “las decisiones precisas para colaborar en la restauración del orden constitucional” (glosado por Lampadia):

“Estimado secretario general:

(…) España está viviendo un momento institucional y social gravísimo de imprevisibles consecuencias. No busquemos orígenes próximos o remotos, no intentemos identificar a personas o partidos responsables. Nada de eso sirve ahora. (…) se ha puesto en marcha un Golpe de Estado. Entendemos, en consecuencia, que todos los constitucionalistas deben estar unidos ante este infame ataque a la Democracia Española.

(…) Nos ha llenado de zozobra que la Portavoz del Grupo Socialista en el Congreso, juez de profesión, haya proclamado la condena apriorística de la Vicepresidenta del Gobierno. ¿Por qué y para qué? ¿A qué fines sirve y qué objetivos persigue esa condena?

No entendemos la continua y nunca explicada apelación al diálogo por vuestra parte. ¿Diálogo, ahora, con quién? ¿Diálogo, ahora, para qué? ¿Con los responsables de poner a los españoles al borde del precipicio? ¿Para escuchar, otra vez, que quieren la fractura de España, con razón o sin razón, por unos medios o por otros? Nunca ha servido para nada el diálogo bajo chantaje, a menos que lo único que se quiera sea salvar el pellejo y, a la vez, perder la propia dignidad.

(…) no hay, en fin, mayor violencia que la utilización de mentiras y más mentiras como relato justificador de la quiebra de la democracia que ellos persiguen.

En estas circunstancias, esperamos que toméis las decisiones precisas para colaborar en la restauración del orden constitucional. Estamos seguros de que ello ayudará a la mejor relación del PSOE con la ciudadanía, en todos los territorios de España. (…)”

¿Qué sucede ahora?

En los días posteriores al referéndum del 1 de octubre, los ciudadanos catalanes y casi todos los medios de comunicación, incentivados por imágenes violentas durante la votación del referéndum, parecían estar tendiendo hacia el “sí”. Las protestas independentistas atrajeron a grandes seguidores de la independencia de Cataluña y Puigdemont se benefició políticamente de una violenta represión de la policía española.

Sin embargo, tras unos días para analizar la realidad, esto está cambiando. El primer ministro español, Mariano Rajoy, promete que su gobierno no permitirá que Cataluña, que representa una quinta parte de la economía española, se separe del resto del país. Por su lado, la alcaldesa de Barcelona pidió “renunciar a la declaración unilateral de independencia” de Cataluña. Los medios de comunicación también están mostrando mayor sensatez y rigurosidad al dar informes completos sobre la realidad y la historia de Cataluña, intentando luchar con los mares de mentiras y desinformación en las redes.

Este es un ejemplo del Financial Times, quienes hicieron un informe completo sobre la historia de Cataluña y la realidad de la crisis como punto de quiebre en la política europea.

 

Tony Barber, del Financial Times, añade que no hay que subestimar las repercusiones geopolíticas del intento de independencia de Cataluña para el resto de Europa: “Si se permite que España se separe de Cataluña, esto podría llevar a un efecto dominó a través del continente. En lugar de una Europa de 27 países, tendremos una no-Europa de mini-estados”.

Por otro lado, los dos principales bancos de Cataluña anunciaron que trasladarían su sede a otras partes de España debido a la incertidumbre financiera si hay una declaración de independencia. (Algo que sucedió en Montreal hace algunos años: “Montreal perdió casi el 30% de sus oficinas centrales. Incluso el Banco de Montreal tiene su sede en Toronto” –Bloomberg)Ya son varias las empresas que ya han anunciado formalmente su marcha y hay muchas más que lo están considerando, para evitar ser expulsadas de la Unión Europea y su mercado común en el caso de la secesión.

El ministro de Economía, Industria y Competitividad de España, Luis de Guindos, ha asegurado que el hecho de que algunas empresas abandonen Cataluña no se debe a que “contemplen la posibilidad de independencia”, sino que es consecuencia de la “irracionalidad” y “radicalidad” de las políticas de la Generalitat.

Fuente: lavanguardia.com

La marcha del pasado domingo es una clara muestra de que no se puede forzar una separación política sin un eventual proceso electoral que garantice la participación de todas las partes, inclusive del resto de los españoles. Con cánticos de “¡Recuperemos la sensatez!”, la marcha fue la mayor manifestación popular desde el surgimiento del sentimiento separatista.“Por primera vez la sociedad catalana silenciosa va a levantar la voz para decir basta, la gente está muy cansada”, afirmó El País de España. Por más que la policía de Barcelona quiera negarlo y anuncie que tan solo 350,000 personas participaron, los organizadores de la marcha, la Societat Civil Catalana, señalaron que asistieron aproximadamente 930,000 personas.

La llamada ‘mayoría silenciosa’ ha convertido esta marcha en la mayor manifestación unionista celebrada en la capital catalana. Debe escucharsela voz de todos los catalanes.

La crisis política de España es una prueba muy importante para las democracias modernas y para el futuro de la Unión Europea, donde coexisten múltiples identidades culturales, que hasta hoy han sabido manejarse como base de su riqueza cultural, y no como fuente de movilidad política de dirigentes oportunistas.

El intento de secesión catalán es otro llamado de atención a las clases dirigentes de las democracias modernas. No se pueden desentender de los quehaceres nacionales. Lampadia