En la edición del 18 de marzo del Diario UNO, Pedro Francke, miembro de Tierra y Libertad del ex cura radical Arana y de La otra mirada, dirigida por Salomón Lerner G., se despacha contra la minería peruana en los siguientes términos:

“Crecimiento económico de enero: Industria decreció 5.5%, (…) minería creció 5.6%. (…) El que crezca la minería sin la industria es indicativo del modelo económico que tenemos, en el que las actividades extractivas no jalan ni promueven un dinamismo tecnológico. Si la minería estuviera articulada a la industria, un crecimiento minero provocaría un crecimiento industrial. Pero eso no sucede. La minería es todavía en el Perú un enclave extractivo, de tal manera que nuestros recursos naturales se van al exterior junto con la mayor parte de las ganancias, dejando acá pocos empleos y mucha contaminación”.

Francke tiene el título de Magíster en Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), es profesor asociado del Departamento de Economía de la (PUCP) desde 1995 y miembro de su Consejo de Facultad de Ciencias Sociales. 

Sus declaraciones son verdaderamente sorprendentes por su insidia, falta de rigurosidad y poco profesionalismo. Veamos:

1. “Crecimiento económico de enero: Industria decreció 5.5%, (…) minería creció 5.6%. (…)

Toma los datos de un solo mes, enero 2015, para hacer una conclusión de carácter general.

Oculta expresamente la relación de la minería y la industria que durante los últimos quince años ha generado encadenamientos muy importantes, a tal punto que nuestro sector industrial actual es el más grande, competitivo y exportador de la historia. Según Pedro Olaechea, ex Presidente de la SNI,“La minería hace el 67% de sus compras en el Perú” . Ver entrevista de Jaime de Althaus con motivo de la última presentación del Presidente de la República en el Congreso.

     2. “Las actividades extractivas no jalan ni promueven un dinamismo tecnológico”

Falso. Por ejemplo, de cada sol producido en minería, el 67% corresponde a su Valor Agregado. En el sector manufacturero  esta proporción llega solo a 33%. En sus mejores años, la minería ha aportado hasta el 40% del ingreso fiscal por renta. El canon minero ha transformado las regiones más responsables y capaces. Para más información, ver en Lampadia: La minería tiene un alto valor agregado y La minería: generó un ciclo virtuoso de crecimiento.

      3. “La minería es todavía en el Perú un enclave extractivo”

Un “enclave” es un territorio cerrado y aislado de su entorno. En el Perú, enclave es lo que pretenden mantener las actividades ilícitas como el narcotráfico, la tala y la minería ilegal y el contrabando armado de las culebras de Puno, las cuales evitan a cualquier costo la presencia del Perú formal: la inversión privada (minera y energética legales y  modernas) y la del propio Estado. Para ello se sirven de ONGs extranjeras o financiadas desde el exterior, de supuestos ambientalistas, de curitas rojos y de cúpulas políticas como la de Tierra y Libertad.

“Enclave extractivo” implica un sector económico desconectado del resto de la economía. Nada más falso para referirse a la minería.  Según estudio de María Alejandra Zegarra la minería a tenido y puede tener profundos efectos beneficiosos para el país, ver artículo de resumen en Lampadia: Estudio demuestra la potencia de la inversión minera – El impacto macroeconómico de la minería. (Si Francke lee ingles, también puede revisar el estudio prospectivo de la misma Zegarra publicado en Londres, ver: “The contribution of mining in Perú, 2013 – 2024”).

Si se ejecutara la cartera de proyectos por US$53,000 millones de inversión, se crearían 2.4 millones de empleos estables, el PBI crecería en US$ 44,000 millones, las exportaciones US$30,000 millones y los ingresos fiscales en S/. 25,000 millones anuales. 

      4. “Nuestros recursos naturales se van al exterior junto con la mayor parte de las ganancias”

Otra mentira. La minería moderna en el Perú es uno de los sectores más gravados. Su carga tributaria se acerca al 50% de sus utilidades. Paga buenas remuneraciones. Consume una alta proporción de sus insumos de fuente peruana. Compra maquinaria a la industria nacional. Y desarrolla programas de “extensión social y ambiental” en mayor proporción que cualquier otro sector. Por ejemplo: La minería es una fuente importante de financiamiento para cubrir las necesidades básicas de la población. Como recuerda Carlos Gálvez, Presidente de la SNMPE, (ver en L): “Allende en Chile, hablaba con mucho orgullo de su minería, y decía ‘que su minería le llenaba la olla a la población””. Entre el 2007 y el 2013, las empresas mineras ejecutaron S/. 4,4´68 millones en proyectos de desarrollo social, 35%  destinado a infraestructura básica y el 16% a educación. El sector minero ha permitido multiplicar el presupuesto público por 2.5 veces en la última década. Después de haber tenido un importante nivel de inversión en minería, las medidas del Perú han cambiado, ahora son (L): 90 – 90 -90, 90% del empleo, 90% de la inversión y 90% de los ingresos fiscales.

       5. “(…) dejando acá pocos empleos (…)”

La minería produce empleos formales de calidad, en forma directa, indirecta e inducida. Según el Instituto Peruano de Economía (IPE), por cada empleo que genera la minería, se crean nueve empleos en otros sectores de la economía, como en industria, transporte, servicios portuarios, agricultura, servicios técnicos, educativos, sociales y ambientales, entre otros. Ver en (L): Efecto de la minería sobre el empleo, el producto y recaudación en el Perú.

       6. “(…) y mucha contaminación”.

Ninguno de los países mineros que compiten con el Perú, cómo Canadá, Australia o Chile, afirman que la minería deja mucha contaminación. La minería es el sector que más ha invertido y avanzado para adoptar procesos productivos limpios con los mejores estándares internacionales y planes de cierre de minas que las obligan a recuperar la geografía original del terreno utilizado.  

Por ejemplo, el plan de cierre de mina de Tintaya es una excelente muestra de la minería responsable. Este proceso se inició el 2012 y  concluiría en el 2039. Comprende la reforestación de 400 hectáreas con especies de la zona, las cuales serán compradas a pobladores del lugar. Ver: Cierre de Minas y remediación ambiental.

En el Perú necesitamos buenos críticos y políticos de izquierda que desafíen las ideas prevalecientes y participen en debates para llegar a mejores resultados. Sin embargo, hay que hacerlo con rigurosidad, profesionalismo y veracidad. No hay peor ciego que el que no quiere ver. Todavía hay mucho que avanzar y corregir, pero no sobre la base de la falsedad. Lampadia

Comentario de Lampadia:

La transparencia es un elemento clave para evitar la corrupción en la gestión pública, para fomentar eficiencia en los mercados, y para sostener la democracia. En el caso de las industrias extractivas (minería, gas natural e hidrocarburos), la publicación veraz de la información relacionada a las declaraciones de las empresas sobre sus resultados y de la recaudación del Estado por impuestos, regalías y otros gravámenes es importante para alinear las expectativas ciudadanas a las posibilidades reales de distribución de sus beneficios, y así evitar problemas sociales. Precisamente, la conflictividad social surge muchas veces del desencuentro de una realidad no comunicada adecuadamente, con  expectativas irreales sobre beneficios esperados.

La siguiente nota de El Comercio resalta que el Perú ha sido el único país de América en obtener el estándar EITI (Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas), tras una evaluación de 41 países donde se desarrolla explotación de recursos naturales. Esto confirma que en nuestro país la minería formal y las empresas del sector hidrocarburos vienen aplicando prácticas que fomentan la rendición de cuentas y la transparencia en sus operaciones. Lampadia

Artículo de El Comercio:

El Perú es el único en América con estándar de transparencia en la industria extractiva

(El Comercio, 13 de marzo de 2014)

Ser parte de la EITI ayudaría a aplacar protestas sociales y a atraer inversiones. En el Perú 59 empresas participaron.

El tercer informe de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas – EITI Perú no solo corroboró el estatus de “país cumplidor” que obtuvimos en el 2012, también nos ubicó como la única economía de América que puso en práctica un conjunto de políticas de transparencia y de rendición de cuentas sobre los ingresos que dejan las industrias minera, gasífera y petrolera.

“El Perú es el primer país de la región que obtiene el estándar EITI, una coalición mundial de gobiernos, empresas y sociedad civil, que trabaja de manera conjunta para la apertura y gestión responsable de los ingresos que provienen de la explotación de los sectores extractivos”, sostuvo Numa Arellano, socio de EY, institución a cargo del estudio.

Según Guillermo Shinno, viceministro de Minas, “el estudio ha demostrado que la diferencia es mínima entre lo que declaran las empresas por pago de impuestos, regalías, gravámenes y derechos de vigencia con lo que el Gobierno (Sunat, Perú-Petro e Ingemmet) informa haber recibido, por lo que nos mantenemos dentro del estándar internacional”.

Lo que se gana

Shinno y Arellano coincidieron en que la transparencia puede jugar en favor de la paz social, ya que al sincerar la información sobre los ingresos que reportan las empresas y cómo se distribuyen entre la población, se pueden evitar protestas sociales en las llamadas zonas de influencia.

“Ser transparente es bueno para la población porque puede ver que este tipo de industria influye en su propio desarrollo, incluso en la gobernabilidad del país”, dijo Shinno.

Como beneficio adicional, la transparencia también puede jugar en favor de las inversiones. ¿Cómo? El mantener el estatus de “país cumplidor” puede despertar mayor interés de las empresas extranjeras que verían al Perú como un destino seguro para que aterricen sus capitales. “Para que eso siga, el gran reto está en que más empresas se sumen a la iniciativa”, afirmó Arellano.

¿QUIÉN PARTICIPA?

El estudio validó información del 2011 y del 2012. Participaron 59 compañías de los subsectores minería (44) e hidrocarburos (15), por encima de las 31 del primero y de las 51 del segundo.

Publicado en El Comercio, 13 de marzo de 2014.

El año pasado el canon minero total ascendió a S/. 5,170 millones lográndose las mayores transferencias de la historia. Sin embargo, la caída no esperadade los precios de los metales en el 2012 llevó a que este año el canon haya disminuido en más de mil millones de soles, y en algunas regiones como en Cusco, la caída de las transferencias fue mayor al 90%, dañando las finanzas sub-nacionales y la programación de algunos proyectos de inversión.

El malestar social, el oportunismo político ante las menores transferencias, y las movilizaciones regionales contra el Gobierno Central -en especial contra el Ministro de Economía- evidenciaron que la bonanza (no esperada) de los últimos años, que incrementó el canon y regalías de S/.285 millones en 2003 a S/. 5,700 millones en el 2012, había acostumbrado a los gobiernos sub-nacionales a recibir crecientes transferencias. Sin embargo, el Gobierno Central también ha fallado en su estrategia de comunicación para hacer entender la naturaleza volátil y transitoria de estos recursos. De hecho, entre el 2004 y el 2012, las transferencias por canon minero y regalías han mostrado una correlación de 0.9 con la evolución del índice de precios de los metales, lo cual revela la elevada sensibilidad de las finanzas de los perceptores de estos recursos a las fluctuaciones de los precios de los commodities. Esta situación es más grave si consideramos que las circunscripciones que dependen delos recursos naturales muestran altas tasas de necesidades básicas insatisfechas (NBI), y que muy pocos de estos distritos (en su mayoría rurales) están en la capacidad de recaudar impuestos directos sosteniblemente, mostrando bajo grado de autonomía fiscal y alta dependencia de transferencias del gobierno central.

Ante esta situación, la creación de un Fondo de Estabilización Sub-nacional (FES), que se extienda sobre los ciclos presupuestarios con depósitos hechos durante los años de boom y retiros durante los años de vacas flacas, permitiría suavizar la volatilidad de los precios de los commodities a los presupuestos sub-nacionales, haciendo más previsible y estable el flujo de recursos disponibles por canon y regalías, y con ello se facilitaría una mejor planificación y programación de los presupuestos locales y regionales. No solo eso, también podría funcionar como un fondo para encarar emergencias (por ejemplo, por desastres naturales), y además facilitaría la ejecución de políticas anti cíclicas por parte del Gobierno Central, ya que este nivel de gobierno tendría más control sobre el gasto agregado.

Las fuentes que alimenten el FES podrían estar asociadas a apropiaciones discrecionales del presupuesto sub-nacional, parte del superávit (cuando se genere) o transferencias basadas en una fórmula predeterminada. Igualmente, los retiros del FES podrían estar sujetos a la aprobación de una mayoría calificada o de acuerdo a una fórmula que refleje la caída de los ingresos. En general, la recomendación es que se utilice -tanto para los depósitos como para los retiros- una fórmula predeterminada, sencilla y fácil de entender, sobre las transferencias generadas por las industrias extractivas, ya que el uso de una regla no solo reduce la interferencia política, incrementando las propiedades estabilizadoras de los fondos (genera menos control discrecional), sino que la fórmula puede forzar a los gobiernos locales a realizar depósitos incluso en años en los cuales las transferencias se reducen, si es que desde un horizonte de largo plazo el canon y las regalías son aún elevadas. Además, los superávit presupuestarios (generación de saldos) no necesariamente son adecuados para alimentar el FES, ya que estos pueden ser consecuencia de la manipulación política más que de la evolución de la economía y el manejo financiero apropiado.

Los depósitos tendrían que estar en cuentas individuales a nombre de cada gobierno local o regional, ya que la normativa constitucional establece que el canon es de propiedad de cada circunscripción; no obstante, el manejo financiero tendría que hacerse en conjunto para buscar mayores retornos por estos recursos. Dado que el objetivo del FES es reducir la volatilidad de las transferencias de recursos naturales, y no actuar como un “fondo de riqueza” de largo plazo, se deben establecer ciertos techos en su stock, puesto que el FES debe ser suficientemente grande como para financiar la menor disponibilidad de recursos, pero no tan grande como para perder retornos importantes en su uso, dada las altas necesidades en los distritos más dependientes del canon.

En un artículo previo publicado en Lampadia explicamos que los crecientes recursos públicos (no esperados) recibidos por los gobiernos subnacionales en calidad de canon, debido al gran impulso que ha tenido en los últimos años la actividad minera en el país, ha generado fuertes desbalances entre las circunscripciones productoras y no productoras, al punto que el 60% del canon total se concentra en distritos de solo 16 provincias. Existen disparidades dentro de los mismos departamentos productores -en Pasco un distrito productor recibe un ingreso per cápita 106% mayor que un distrito no productor-, al tiempo que la mayor afluencia de estos recursos han incrementado la presión para gastar con una deficiente planificación; en otros casos se registró una baja ejecución con una creciente acumulación de saldos de balance -que ascendieron a S/. 4,162 millones a diciembre de 2012-, y una elevada fragmentación de la inversión local, además del descontento social de las circunscripciones que no reciben canon.

Como se aprecia a continuación, en la actualidad el canon sigue un esquema de reparto en capas que prioriza fuertemente a las zonas productoras: 

Esto quiere decir que un distrito productor como San Marcos, que alberga a la compañía minera Antamina, recibe un 10% del canon total generado por esta mina (50% de su IR) por ser distrito productor, más parte del 25% a ser repartido entre todos los distritos de la provincia de Huari, más una participación sobre el 40% a ser repartido entre todos los distritos del departamento de Ancash. La participación que San Marcos obtendrá por ser parte de la provincia productora y del departamento productor dependerá de los factores de asignación provincial y departamental construidos sobre la base de su población y el Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas. Así, este año este distrito se benefició en neto con el 14,4% del canon repartido en Ancash.

La problemática mostrada indicaría la necesidad de ir hacia una reforma que apunte a mejorar la distribución relativa al interior de los departamentos productores, de forma que se logren mayores niveles de equidad dentro del ámbito territorial productor y se asegure una mayor participación de los distritos más pobres. Pero se debe ponderar las restricciones de naturaleza constitucional, política y social que existe en torno a la distribución del canon, por lo cual la reforma no debería ampliarse para distribuir estos recursos más allá del propio departamento productor.

Consideramos conveniente elevar la participación de los gobiernos regionales a 25%, ya que es la instancia sub-nacional con la capacidad de articular la planificación del desarrollo a nivel departamental -por el alcance territorial de sus funciones-, y adecuar el equilibrio territorial y político entre los diferentes gobiernos locales. El nivel regional cuenta con mayor facilidad para ejecutar proyectos de envergadura alineados a las políticas nacionales y demandas territoriales -de impacto interdistrital- aprovechando economías de escala. Así por ejemplo, en promedio la inversión por proyecto de los gobiernos regionales es de S/. 5 millones mientras este monto asciende a S/. 1,1 millones para el nivel distrital. El distrito productor debería mantener un porcentaje fijo de asignación, no solo por consideraciones políticas, sino también económicas, pero reduciendo su participación global para desconcentrar las transferencias. Lo mismo debe suceder con la segunda capa, a ser distribuida entre los distritos (productores o no) localizados en la provincia productora. De esta forma, se liberalizarían mayores recursos concentrados en los distritos cercanos a la zona productora para ser repartidos dentro del ámbito departamental. La construcción de fórmulas de reparto interdistrital del canon que incorporen factores que potencien la compensación por capacidad fiscal, necesidades de gasto o niveles de pobreza redundarían en una significativa mejora de la eficiencia asignativa y con ello también se optimizarían los niveles de ejecución.

El tema de la reforma del canon es complejo por las múltiples dimensiones que abarca la distribución, uso, manejo y ejecución de las rentas generadas por las industrias extractivas (en un contexto descentralizado), así como las consideraciones constitucionales y políticas en torno al canon, y los problemas adicionales de la alta volatilidad de estos recursos. Sin embargo, en relación a la distribución de los recursos, el Gobierno podría aprovechar la actual coyuntura para implementar una reforma que apunte a una mayor equidad. Es el momento, tomando en cuenta que el canon minero del presente año ya fue repartido y el MMM 2014-2016 considera una reducción estimada de cerca del 10% para el canon minero del 2014.

El informe del Centro de Investigaciones de Gerens titulado “El Desempeño de la Industria Minera Mundial: 1992-2012” rescata el reposicionamiento de la minería peruana en el contexto internacional, al haber incrementado su participación y frenado la caída en su participación de la producción mundial (a 4,1%), luego de 4 años de continuos retrocesos. Si bien aún no se recupera la importancia que se tuvo en el año 2006 (5.6%), el estudio en mención explica que el valor de la producción minera se incrementó 12 veces en los últimos veinte años, experimentando un crecimiento promedio anual de 13%. 

Rodrigo Prialé, Gerente General de Gerens, destacó que con esta mejora el Perú subió un puesto ubicándose séptimo en el ranking mundial. Cabe señalar que durante el año pasado aumentó la producción de los principales metales: cobre (+5,12%), plata (+1,8%), plomo (+8%) y zinc (+1,96%), con la excepción del oro, cuya producción se redujo en 3%.

A pesar de la mayor producción en los principales minerales, el año 2012 fue duro para la minería peruana debido a la fuerte contracción en el precio delcobre (-10%), Zinc (-11.8%), Plata (-10.1%), y Hierro (-22.3%), y a la elevación de los costos operativos del sector, los cuales se incrementaron cerca de 15%, afectando los resultados de las principales empresas mineras del país. Además, la caída del precio multiplica el impacto en la caída de las utilidades de las empresas que son la fuente de del impuesto a la renta (IR) y del canon. Por ejemplo, con una caída de 10% del precio del cobre, para una mina de cobre que tenga una utilidad antes de IR de 50%, la disminución de la utilidad sería de 20%; y si la mina tuviese una utilidad antes de IR de 30%, la disminución de sus utilidades con esta caída sería de 33%. 

Igualmente, los conflictos azuzados por los grupos radicales que siempre han estado opuestos a la actividad minera, paralizando y retrasando al sector, como el liderado por Óscar Mollohuanca (alcalde de Espinar) y Herbert Huamán contra XstrataTintaya, sin duda afectaron al sector retrasando la entrada en operación de importantes proyectos como Antapaccay, que era de urgente necesidad para Cusco ante el agotamiento de las reservas de Tintaya.

Para el presente año, se espera que la inversión de la ampliación de Antamina (Huari, Ancash) y el proyecto Antapaccay (Espinar, Cusco) aumenten la producción de cobre en 155 mil TMF y 140 mil TMF, mientras que para el 2014 la producción de cobre aumentaría en 185 mil TMF adicionales por el inicio de las operaciones de Toromocho. Para el 2015 se espera que entren en operación Constancia y Las Bambas, que con la consolidación de Toromocho incrementarían en 555 mil TMF la producción de cobre ese año entre estos tres proyectos. Igualmente, en el año 2015 se evaluaría nuevamente la viabilidad de ejecutar el proyecto Minas Conga, que permitiría que Cajamarca siga beneficiándose del canon minero.

La minería peruana, con solo el 13% del PBI ha generado el 60% de las exportaciones, ha aportado el 26% de la recaudación del impuesto a la renta y ha explicado una buena parte del crecimiento de la inversión privada al tiempo que ha beneficiado a los gobiernos locales y regionales con el canon minero. Por ello es importante entender las consecuencias generadas por el atraso en la ejecución de los proyectos mineros debido a las protestas y trabas de autoridades de turno que tienen una agenda política basada en su oposición a la minería.

Existe un cuestionamiento en relación a los criterios óptimos que deberían guiar una distribución adecuada de los ingresos provenientes de las industrias extractivas, como el canon, en un contexto de descentralización. En el Perú, el canon se reparte solo al interior de los departamentos productores, priorizando a los distritos donde se explota el recurso natural.

La priorización del principio de proximidad geográfica tiene sustento legal en el artículo 77° de la Constitución Política, que establece que las circunscripciones donde se explotan recursos naturales deben recibir una participación “adecuada” del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de dichos recursos en calidad de canon. Igualmente, tiene un sustento económico, en la medida en que la explotación de recursos naturales genera costos en los distritos donde se realizan dichas actividades, por la mayor demanda de infraestructura pública y generación de externalidades como inmigración y riesgos de contaminación. Además, el canon se justifica en la medida en que permite a las localidades productoras intercambiar dichos recursos por infraestructura y capital productivo para mantener la sostenibilidad económica de dichas zonas una vez agotados los recursos no renovables.

Debido al fuerte incremento de los precios de los commodities experimentado en los últimos años, los gobiernos subnacionales recibieron importantes recursos públicos provenientes del canon y regalías, al tiempo que las finanzas públicas de los gobiernos regionales y gobiernos locales evidenciaban aún una incipiente capacidad de gestión. Este fenómeno generó desbalances, al punto que durante el año pasado sólo 16 provincias concentraron el 60% del total repartido a nivel distrital, mientras que el restante 40% se repartió entre 179 provincias. Dos distritos: Echarate y San Marcos, en Cusco y Ancash respectivamente, acumularon el 10% del canon. Echarate recibió  S/. 464 millones.

Las disparidades se mantienen dentro de cada departamento. Por ejemplo, en el  Cusco, el segundo con mayores ingresos, un distrito no productor recibe un ingreso per cápita 72% menor que un distrito productor. En el caso del departamento de Pasco, dicha diferencia llega al 106%.

Por otro lado, los incrementos del canon aumentaron la presión por gastar, lo cual llevó a una baja calidad de ejecución y, al mismo tiempo, a acumular saldos no ejecutados. En el 2012 los saldos por canon ascendieron a S/. 4,162 millones, de los cuales S/. 3,277 millones (79%) correspondían a los gobiernos locales y S/. 884 millones a los regionales (21%).

Los problemas se agudizan por la elevada fragmentación de la inversión local, los pocos incentivos para la coordinación entre circunscripciones y la baja correlación de la tasa de pobreza con las transferencias per cápita recibidas a nivel nacional. Estos argumentos se complican por el riesgo de financiar gastos esenciales con una fuente volátil, dada su naturaleza.

Esta problemática requeriría una reforma que genere una distribución más equitativa, que considere las obvias restricciones de naturaleza constitucional, política y social existentes. Por ello, ésta tiene que ser muy cuidadosa y conversada, tomando en cuenta que la solución completa de este problema requeriría una reforma paralela del sistema de transferencias, así como la mejora en la calidad del gasto.

También sería adecuado que el MEF diseñe un mecanismo de estabilización del canon, como puede ser un Fondo de Estabilización, que establezca un ahorro de uso contingente y permita estabilizar los proyectos interanuales.