Blog Satyagraha, 03 diciembre, 2019
Publicado por César Guadalupe

El día de hoy se publicaron los resultados de la ronda 2018 del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA, sus siglas en inglés) del que participa el Perú (rondas de 2000, en 2001, y las de 2009, 2012, 2015 y 2018).

Para el caso del Perú, estos resultados básicamente muestran lo que se presenta a continuación; sin embargo, es preciso leer estos datos con mucha cautela. Por ello, luego de presentarlos, incluyo algunos elementos que me parece crucial tener en consideración.

Lectura: seguimos mejorando al mismo ritmo que hemos observado desde 2001. De hecho, parecería que entre 2015 y 2018 habría un estancamiento pero dados los atributos de PISA (que sólo se enfocó en lectura en 2000/2001, 2009, y 2018 los datos de 2015 no son muy sólidos a lo que habría que agregar la intervención hecha por el Ministerio que podría haber “inflado” esos resultados un poquito). Así, si en 2001 nos encontrábamos dos desviaciones estándar por debajo de la media de la OECD, ahora hemos reducido esa distancia a la mitad. Es decir, si seguimos a ese ritmo (que es tímido y, sin embargo, somos de los pocos países que mostramos algo así y, sobretodo de una forma sostenida a lo largo del tiempo) alcanzaríamos la media de la OECD en unos 20 años más. Nótese, que la media de la OECD está en caída (leve, pero caída al fin). Asimismo, si antes la media del Perú se encontraba debajo del nivel de desempeño más bajo que se había identificado entonces, ahora empezamos a llegar al segundo nivel de desempeño que podría ser considerado un mínimo aceptable (al decir de la propia OECD en este informe).

Estos resultados pueden observarse en el siguiente gráfico:

Puntajes medios de la OECD y del Perú en la escala combinada de lectura de PISA. 2000-2018. Las líneas horizontales marcan los límites superiores de los primeros tres niveles de desempeño definidos en 2000. Los puntos marcan el valor del estimador y las líneas los límites de los intervalos de confianza de la estimación (alpha: 0,05).

Matemáticas: Al igual que en lectura, vemos un progreso sostenido en el tiempo (aunque aquí sólo se puede tomar los datos peruanos desde 2009 y los de OECD desde 2003). Si en 2009 estábamos a poco menos de 1,5 desviaciones estándar de la media de la OECD, ahora estamos a una desviación estándar de distancia (con un promedio de la OECD también a la baja). Sin embargo, en este caso seguimos debajo del segundo nivel de desempeño que ahora la OECD considera como mínimo aceptable.

Estos resultados pueden observarse en el siguiente gráfico:

Puntajes medios de la OECD y del Perú en la escala combinada de matemáticas de PISA. 2000-2018. Las líneas horizontales marcan los límites superiores de los primeros tres niveles de desempeño definidos en 2000.  Los puntos marcan el valor del estimador y las líneas los límites de los intervalos de confianza de la estimación (alpha: 0,05).

Ciencias: Al igual que en matemáticas, vemos un progreso sostenido en el tiempo (sólo se puede tomar los datos peruanos desde 2009 y de la OECD desde 2006). Si en 2009 estábamos a poco menos de 1,5 desviaciones estándar de la media de la OECD, ahora estamos a una desviación estándar de distancia (con un promedio de la OECD también a la baja). En este caso, como en lectura, nuestra media empieza a alcanzar el segundo nivel de desempeño que ahora la OECD considera como mínimo aceptable.

Estos resultados pueden observarse en el siguiente gráfico:

Puntajes medios de la OECD y del Perú en la escala combinada de ciencias de PISA. 2000-2018. Las líneas horizontales marcan los límites superiores de los primeros tres niveles de desempeño definidos en 2000.  Los puntos marcan el valor del estimador y las líneas los límites de los intervalos de confianza de la estimación (alpha: 0,05).

Equidad: Nuevamente, el Perú aparece como uno de los países con mayores niveles de segregación escolar (las escuelas son homogéneas en términos socioeconómicos lo que impide fomentar el encuentro entre diversos y, con ello, mayor cohesión social) y donde la desventaja económica va unida a un menor desempeño en la prueba (es el país participante en PISA donde la condición socio-económica explica con mayor intensidad las variaciones en resultados). Es decir, tenemos escuelas para pobres en la que sólo hay personas pobres que logran pobres resultados. Nuestro sistema educativo no funciona para crear oportunidades para todos y asegurar algún nivel de movilidad social, más bien, reproduce las desigualdades.

Jóvenes y adultos: una novedad de este informe es que ahora se cuenta con información del Programa Internacional para la Evaluación de Competencias de los Adultos (PIAAC en inglés). Así, la OECD presenta información que relaciona los resultados de los jóvenes de 15 años, con los resultados de la generación de 35 a 55 años en el mismo país (presumiblemente, sus padres). Como cabe esperar, los resultados de los padres se asocian al resultado de los hijos. Lo triste en el caso peruano (datos de 2017 cuando se aplicó la prueba) es que para este grupo de personas nos encontramos muy lejos del promedio de la OECD. Ciertamente, esto se puede ver con mayor detalle en el informe correspondiente publicado el mes pasado (disponible en inglés aquí), y lamentablemente corrobora lo que anticipamos con dos colegas en un breve documento que publicamos hace un año (La larga noche de la educación peruana) y muestra como los problemas educativos de un momento dado se proyectan en el tiempo de una manera muy compleja. No hay forma de subestimar la importancia que tiene para el país que la mayoría de nuestra población adulta haya tenido una experiencia educativa tan pobre y presente un nivel tan limitado de habilidades básicas.

Toda esta información debe leerse tomando en cuenta lo siguiente:

PISA se inició como una prueba que quería medir las habilidades básicas de aquéllos que estaban a punto de ingresar a la fuerza laboral (por eso, personas de 15 años) independientemente de su nivel educativo. Así, PISA debía complementar la información sobre habilidades de la fuerza laboral (población de 16 a 65 años) que en los años 90 generó la Encuesta Internacional de Alfabetismo Adulto (IALS en inglés, hoy llamada PIAAC).

Dado el nivel de cobertura de los sistemas educativos de la OECD, se decidió que la mejor forma de aproximarse a la población de 15 años (la más eficiente) era ir a las instituciones educativas. Esto funcionaba bien para la mayor parte de los países de la OECD (excepto, entonces, México) pero se traduce en una gran dificultad para decir algo sobre los sistemas educativos ya que no se toma en cuenta las diferentes trayectorias de los estudiantes. Por ejemplo, en sistemas con altos niveles de atraso escolar (como el nuestro) la muestra toma estudiantes matriculados en todos los grados de la educación secundaria y que, por lo tanto, han tenido muy diversas oportunidades de desarrollar las habilidades medidas por la prueba. Así, tan pronto PISA inició sus operaciones, muchas personas observamos que tenía profundos problemas y limitaciones de cara a decir algo relevante sobre los sistemas educativos.

Sin embargo, el tremendo éxito comunicacional de PISA tornó a esta prueba en la estrella educativa de la OECD y en un ¨producto¨ que les permitía posicionarse como los que fijaban el estándar internacional en estos menesteres. Esto era particularmente importante (para la OECD) en un contexto en el que la Asociación Internacional para la Evaluación del Logro Estudiantil (IEA en inglés), que tenía una basta experiencia en conducir estudios de este tipo (desde su fundación en 1958), llevaba a cabo estudios que no obedecen a las preocupaciones fundamentalmente económicas de la OECD, sino educativas; sin embargo, los estudios de la IEA (que tienen base curricular y se enfocan en puntos específicos de dichas trayectorias por lo que son más útiles para desarrollar políticas educativas) nunca han logrado esa presencia comunicacional por tratarse de un consorcio de investigación y no de un organismo político con mayores recursos (con seguridad la mayoría de las personas que lean este post han oído hablar de PISA y la OECD, pero no de la IEA y estudios como PIRLS, TIMSS, ICCS, etc.). Es en ese marco, en el que la OECD no sólo lanza su estudio, sino que busca deslegitimar las alternativas presentando PISA como la única forma de lograr una adecuada compatibilidad internacional. Esto, por supuesto, es absurdo ya que la validez de un enfoque se mide contra los propósitos que busca servir y dado que los propósitos son diferentes se necesita enfoques diferentes.

En esta nueva ronda de PISA no sólo se insiste terca y absurdamente en ello, sino que también se fuerzan textos para afirmar que PISA es la mejor manera de medir uno de los indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Nótese que los textos que se fuerzan, claramente hablan de la necesidad de incluir varias aproximaciones y, en general, favorecen la medición de aprendizajes en puntos específicos de la trayectoria escolar, no de acuerdo a edades (véase el indicador 4.1.1 en la p. 24 de este documento).

Esta forma de proceder da cuenta de un propósito político detrás de PISA y que, crecientemente, ha adquirido más importancia dejando de lado la propia robustez del estudio. La búsqueda de hegemonía e influencia es, hoy, más importante que la rigurosidad en PISA y eso debe quedarnos muy claro. PISA no es un estudio, es un instrumento político.

Si bien la información dada por PISA es muy limitada para definir algo que sea relevante para las políticas educativas (por su mirada cerrada sobre algunas habilidades, por no tomar en cuenta trayectorias educativas, etc.), era útil con esas limitaciones. Su utilidad consistía básicamente en lo siguiente: (i) nos permitía compararnos con los países de la OECD, (ii) nos permitía ver como esa comparación varía en el tiempo (si nos acercamos o nos alejamos), y (iii) permitía ver disparidades en el desempeño de los estudiantes dentro del país y constatar si somos más o menos equitativos que otros. Sin embargo, desde 2015 se han sumado algunos problemas adicionales que comprometen esa utilidad.

Listemos algunos de esos problemas:

1. desde 2015 el tratamiento de la no respuesta ha cambiado (antes se consideraba que una pregunta no respondida era errada, ahora se trata como omitida o no aplicada), esto es muy importante para países como el nuestro;
2. los procedimientos sicométricos usados (el modelo, la manera como se calibra la dificultad de las preguntas, la manera como se identifica problemas de comportamiento diferencial de los dichas preguntas) han variado;

Estos cambios, como ha sido mostrados por Rivas y Scasso (ver documento aquí) han afectado de modo marcado a los países latinoamericanos y fuerza a reprocesar toda la información anterior a 2015 para que sea realmente comparable. Lamentablemente, por disponibilidad de información los autores sólo han trabajado con información de 2006 en adelante. Siguiendo sus resultados, es posible afirmar con total certeza que si los datos de Perú en 2001 se hubiesen procesado de acuerdo a los cambios de 2015, no hubiesen sido tan malos y, por lo tanto, el ritmo de mejora observado sería más tímido que el que se muestra en los gráficos antes presentados.

Por si esto fuera poco, en 2018 se introdujeron algunos cambios adicionales muy importantes:

1. se ha cambiado la definición de “lectura” de modo que ahora se mide algo distinto que antes; además, se ha incluido en la medición algo que no puede ser usado para comparaciones internacionales: una medida de fluidez, que es dependiente de las características del idioma (por ejemplo, si la oración se estructura siguiendo la pauta Sujeto-Verbo-Objeto o si el verbo va al final; si hay mayor o menor grado de transparencia ortográfica; si hay más palabras monosilábicas -debido a que la lengua es tonal- y la forma como se aglomeran palabras, etc.)
2. desde 2018 se usa una administración adaptativa de la prueba basada en computadoras habiéndose abandonado la aplicación en papel.

Es decir, en un sentido estricto de las cosas, los datos de PISA de 2000 a 2012 son una cosa, los de 2015 otra, y los de 2018 una tercera. Es decir, la serie histórica de datos es, básicamente, inutilizable.

A lo anterior se suma que la alta visibilidad e impacto mediático de PISA ha llevado a varios países a malas prácticas. Por ejemplo, Colombia tiene un programa de entrenamiento para la prueba (ver acá), Escocia hace campañas de motivación para el desempeño (ver acá), el Ministerio peruano intervino (al parecer no con mucho éxito) en la muestra de 2015 afectando al motivación y la preparación de los estudiantes; entre otros ejemplos que podrían incluir las “anomalías” que llevaron a la OECD a no publicar los resultados españoles en lectura este año. En todos estos casos, se corre el riesgo que la muestre deja de ser lo que debe ser: una buena representación de la población bajo estudio con lo que los datos que arroja el estudio terminan siendo, simplemente, inservibles.

Finalmente, ciertas visiones de la Educación sumadas a los bajos niveles de competencias para leer este tipo de informes han llevado a mucha gente a priorizar la observación de los rankings de países (que es lo primero que presenta la propia OECD) como si eso diera alguna información relevante (si el conjunto de participantes varía en el tiempo, los rankings son básicamente inútiles más allá de la torpeza de fijarse en los resultados como si fuese una carrera de caballos y no preguntarse por el significado de éstos); así el (no) diálogo nacional sobre los resultados peruanos en PISA ha estado marcado por ser los últimos, o penúltimos, cuando esa posición relativa no da ninguna información que tenga algún significado.

Creo que estos son los puntos básicos que todos deberíamos conocer sobre esta nueva entrega de PISA. Sinceramente, debo insistir en que ya es tiempo de salirnos de esta prueba que no nos dice gran cosa y buscar alternativas (que existen) que son más ricas en cuanto a la información que nos pueden dar y que, sobretodo, no tienen la carga política (en el mal sentido de la palabra) ni los efectos perversos sobre la política y prácticas educativas que tiene PISA.

La ciencia económica sigue avanzando notablemente en los ámbitos teórico y empírico. Recientemente, con el galardón del Premio Nobel de Economía a Banerjee, Duflo y Kremer, se ha escalado en el ámbito metodológico e inclusive epistemológico, si se quiere, del estudio de los causales de la pobreza global.

Así, gracias a los aportes de estos tres economistas, los ensayos aleatorios o “experimentos controlados”, que eran de uso restringido en las ciencias naturales, ahora serían pieza clave de las investigaciones de la denominada economía del desarrollo. La economía del desarrollo se desplegó en la segunda mitad del siglo pasado como un intento de llenar los vacíos empíricos que las teorías del crecimiento de aquel entonces no podían llenar, a partir del análisis de los microdatos, llámense hogares o individuos. Aquí subyacen temas de estudio que van más allá de los análisis económicos tradicionales, como la educación, la salud, e inclusive las instituciones.

Sin embargo, ¿Por qué es importante  el reconocimiento de este premio, en el marco de la profesión de economistas, más allá de si pertenecen a la rama del desarrollo?

Usualmente lo que prevalece en el quehacer empírico de las investigaciones en el campo económico mainstream es la econometría y el uso de los datos, ambas herramientas utilizadas para aislar y cuantificar relaciones causales entre diversas variables de interés. El problema de este enfoque es que constantemente enfrenta el problema de la denominada “endogeneidad”, es decir, la posibilidad de que las variables estudiadas generen impacto entre ellas, siendo imposible determinar una relación unidireccional. Ejemplos hay muchos, como los precios y cantidades de un determinado bien, o el empleo y los salarios, ambas parejas de variables que se retroalimentan entre sí. Si bien existen metodologías para arreglar este problema, son altamente difíciles de defender desde el punto de vista teórico y uno tiene que estar restringido a los datos disponibles para generar “shocks” que permitan aislar los impactos de una variable sobre otra, y de esta manera, cuantificarlo.

Gracias a los aportes de Banerjee, Duflo y Kremer ahora es posible inducir a los individuos a enfrentarse a shocks externos, gracias a los experimentos controlados, y de esta manera aislar efectos de determinadas políticas en sus comportamientos. Como recientemente publicó The Economist (ver artículo líneas abajo), es a partir de la observación de los datos que generan estos experimentos que se han desarrollado enormes contribuciones en los temas de pobreza en países que aún son víctimas de esta problemática social.

En ese sentido, creemos que adoptar estas nuevas estrategias empíricas en los análisis económicos ayudan a que esta ciencia social se fortifique y avance hacia lo que debiera ser su principal objetivo: mejorar la calidad de vida de las personas. Lampadia

El premio Nobel de economía va a los pioneros en comprender la pobreza

El uso de ensayos aleatorios ayuda a los formuladores de políticas a comprender qué políticas funcionan y cuáles no

The Economist
15 de octubre, 2019
Traducido y comentado por Lampadia

La pregunta más importante en economía también es la más difícil: ¿por qué algunos países siguen siendo pobres mientras que otros se enriquecen? En 2015, el 10% de la población mundial vivía con menos de US$ 1.90 por día, en comparación con el 36% en 1990. Pero más de 700 millones de personas permanecen en la pobreza extrema, y el número crece cada día en ciertas partes del mundo, en particular, en el África subsahariana. Por sus contribuciones para comprender las brechas en el desarrollo, para cerrarlas mejor, Abhijit Banerjee, Esther Duflo y Michael Kremer han sido galardonados con el premio Nobel de economía de este año. Los tres son estadounidenses, aunque Banerjee y Duflo son inmigrantes (y están casados). Duflo es la segunda mujer en recibir el premio y, con 46 años, la ganadora más joven de la historia.

Hace treinta años, los economistas miraban principalmente el panorama general. Estudiaron transformaciones estructurales a gran escala: de rural y agrícola a urbano e industrial. Los macroeconomistas construyeron teorías de crecimiento en torno a variables como el capital humano, luego realizaron regresiones de crecimiento entre países para tratar de medir las relaciones, por ejemplo, entre los años de escolaridad y el PBI per cápita. Pero los datos eran escasos o deficientes, y la gran cantidad de factores potencialmente relevantes dificultaban estar seguros de qué causó qué.

A mediados de la década de 1990, Michael Kremer, de la Universidad de Harvard, intentó algo diferente. Con colaboradores y coautores, comenzó a estudiar la pobreza con métodos más comúnmente asociados con químicos y biólogos: ensayos aleatorios. Si el capital humano (salud, educación, habilidades, etc.) es esencial para el desarrollo, es mejor que los economistas se aseguren de comprender de dónde proviene. En Kenia realizó experimentos de campo en los que las escuelas se dividieron aleatoriamente en grupos, algunos sujetos a una intervención política y otros no. Probó, entre otras cosas, libros de texto adicionales, tratamientos antiparasitarios e incentivos financieros para maestros vinculados al progreso de sus alumnos.

Cada uno de estos experimentos arroja un poco de luz sobre una pequeña parte del “problema más difícil”. Resultó que los recursos educativos, por ejemplo, los libros de texto, hicieron poco por los resultados del aprendizaje. Las políticas que hicieron a los alumnos más saludables mejoraron su asistencia, pero no necesariamente la cantidad que aprendieron. Sin embargo, los experimentos tuvieron un resultado mayor: le enseñaron a la profesión de la economía que los ensayos aleatorios podrían funcionar en el campo.

Banerjee y Duflo construyeron sobre la base que Kremer estableció, desplegando ensayos aleatorios en varios países en desarrollo, para estudiar la atención médica y el espíritu empresarial, así como la educación. En India, descubrieron que concentrar recursos de enseñanza adicionales en los alumnos que se habían quedado atrás de sus compañeros pagaba grandes dividendos. Demostraron que los micropréstamos (préstamos a pequeña escala para los pobres con escasez de efectivo) fueron menos transformadores de lo que se había reclamado, pero podrían ayudar a empresarios especialmente ambiciosos. Desde principios de la década de 2000, los tres académicos han estudiado el absentismo entre maestros y enfermeras, programas de inmunización, el manejo de la infraestructura pública y el uso de tecnologías que aumentan la productividad, como los fertilizantes. Han pasado innumerables horas observando y aprendiendo de las luchas diarias de los pobres del mundo.

Al dividir las preguntas grandes en preguntas más pequeñas y abordar cada una de ellas en experimentos cuidadosamente diseñados, los galardonados superaron algunos problemas epistemológicos difíciles. Los experimentos les permitieron demostrar causas y efectos. Los economistas que usaron regresiones entre países no podían decir fácilmente si la escolarización adicional impulsó el crecimiento o simplemente ocurrió junto a él. Los experimentos de campo, por el contrario, podrían mostrar no solo el vínculo entre una mejor enseñanza y un mayor aprendizaje, sino también cómo funcionaba la conexión.

Quedaba el problema de la “validez externa”: la medida en que una relación medida se mantiene fuera del contexto de la investigación. Esta pregunta persigue a todas las ciencias sociales. Las personas son complejas y el mundo cambia constantemente; por lo tanto, es difícil confiar en que una relación entre dos variables perdurará. Los investigadores también deben ser conscientes de que los grupos pequeños que se evalúan pueden diferir sutilmente de una población más amplia, o que algo en el experimento está influyendo en el comportamiento de los participantes. Al dominar la investigación de campo, Banerjee y Duflo mostraron cómo superar estas dificultades. Los experimentos “naturales”, como un choque inesperado de petróleo, no se pueden volver a ejecutar para satisfacer dudas persistentes. Los experimentos de campo pueden ser replicados. Estructurar experimentos para que puedan ampliarse con el tiempo permite una mayor confianza aún.

Una historia en desarrollo

Cada pepita de verdad extraída de los datos generados por los experimentos de campo representa una contribución a la comprensión del mundo. La esperanza es que muchas pequeñas verdades se puedan juntar para hacer una grande. El trabajo que han realizado estos galardonados utiliza la teoría económica como guía, pero representa, sin embargo, un alejamiento del negocio habitual de la disciplina, en el que los economistas miran desde lo alto de la sociedad y buscan descubrir el equivalente de las leyes de movimiento de Newton. Los ensayos aleatorios son parte de un desarrollo importante en las últimas décadas, lejos de la alta teoría y hacia una base empírica. Con estos premios, el comité Nobel aprobó este cambio. Es, además, un premio práctico, que celebra el trabajo que ofrece formas prácticas de mejorar vidas.

Pero la pregunta difícil aún se avecina. Banerjee y Duflo reconocen que su trabajo se basa en una respuesta. En conjunto, sus experimentos revelan que la brecha en la productividad entre los productores más eficientes y menos eficientes es mucho más amplia en las economías en desarrollo que en las avanzadas. Arregle eso, una pequeña intervención a la vez, y quizás eventualmente la gran pregunta desaparecerá. Más economistas de mentalidad macro responden que la gran caída en la pobreza global de las últimas tres décadas le debe poco a esos problemas. Sucedió, más bien, cuando una confluencia de fuerzas globales ha impulsado la fortuna de los países pobres. El misterio de la pobreza global permanece. Si suficientes economistas emulan el espíritu innovador y el cuidado académico de los galardonados de este año, no se quedará para siempre. Lampadia

Camilo Ferreira
Centro Wiñaq
Para Lampadia

Sin duda el año 2018 ha sido un año sumamente agitado en lo político lo que ha generado altos niveles de incertidumbre. El sector minero no es ajeno a las implicancias sociales y políticas de estas incertidumbres.  Por ello se justifica analizar qué perspectivas se abren a la minería este año y qué impactos los diversos actores políticos podrían tener sobre el sector.

El Poder Ejecutivo:

El presidente de la República sale de los conflictos políticos del 2018 sumamente fortalecido. Un referéndum que legitimó su mandato, una prensa hegemónicamente favorable, un congreso en jaque frente a las acciones judiciales y amenazas de cierre, la principal líder opositora en la cárcel y un Poder Judicial que va a entrar en un proceso de reformas a ser digitado en función a las propuestas del Ejecutivo. Sin duda esto implica una fuerte acumulación de capital político e institucional en la figura del presidente. Ello implica que el presidente dispone de “profundidad estratégica” en caso él decida utilizar su fuerza política para impulsar proyectos mineros que enfrenten resistencia social. Un presidente con baja aprobación difícilmente estará dispuesto a arriesgar una parte del poco capital político del que dispone en apoyar un proyecto minero, lo opuesto ocurre en el caso de Vizcarra el cual puede arriesgar parte de su capital político con consecuencias que no le serán críticas.

Por otro lado, si bien el presidente ha construido una poderosa coalición que sostiene su alta popularidad esta coalición no se encuentra cohesionada de manera sólida con el presidente sino más bien por la existencia de enemigos comunes y el deseo de acceso a recursos públicos.

El presidente no se sostiene en un aparato partidario, un alineamiento ideológico o un liderazgo político carismático. Más bien, el presidente tiene como pilar de su capital político a un conjunto de actores (como la prensa, ONGs, gobernadores regionales, una izquierda no hostil, sectores de la judicatura) que no le responden jerárquicamente. Por ello un conflicto social prolongado implica para el presidente el incurrir en el riesgo de que parte su coalición actual, en especial la ideológicamente más a la izquierda, pase a la oposición en caso el presidente polarice contra una resistencia social sistemática.

En el caso del Ollanta Humala el conflicto Conga llevó a la pérdida de múltiples aliados, a la caída de dos Primeros Ministros y a una amplia caída en la aprobación presidencial. Para un presidente sin bancada y sin partido, como Vizcarra, participar en un conflicto a gran escala podría implicar correr un alto riesgo político.

En caso se de un escenario de nuevas elecciones congresales ello disminuiría la disposición del ejecutivo a asumir costos políticos por apoyar a la minería. Ello sería así por que el gobierno requeriría de salvaguardar al máximo su aprobación popular con el fin de obtener un parlamento con una composición favorable. Un conflicto social a larga escala implicaría posibles pérdidas de aprobación presidencial y alienarse regiones enteras contra el gobierno central, esto es un fuerte desincentivo a que un gobierno apoye un proyecto minero con alta resistencia social.

Los Gobiernos Regionales y las Alcaldías:

Las elecciones de octubre y diciembre del 2019 llevaron a la victoria de múltiples autoridades con discursos hostiles a la inversión privada y a la inversión minera en particular, lo cual es sin duda un factor de riesgo relevante para las empresas mineras. Los gobiernos regionales y los alcaldes disponen de recursos económicos, comunicacionales y de representatividad política que pueden ser desplegadas en acciones hostiles al sector extractivo. En algunas regiones mineras las nuevas autoridades electas afectan de manera clara la correlación de fuerzas en favor de los anti-mineros.

Las victorias electorales de Zenón Cueva en Moquegua, Walter Aduviri en Puno, Elmer Cáceres en Arequipa, y Vladimir Cerrón en Junín implican el ascenso de gobernadores regionales que han incorporado en mayor o menor grado el discurso anti-minero dentro de su proyecto político. El nivel de hostilidad que manifiesten hacia el sector minero se verá influenciado por el sistema de incentivos políticos y económicos que se deriven de su accionar. Las posturas del Gobierno Nacional respecto a la minería influenciarán en forma significativa ese sistema de incentivos.

Aquellos gobernadores regionales que tengan intenciones presidenciales se verán inclinados a asumir una actitud más hostil hacia la minería puesto que la confrontación anti-minera y frente al gobierno central resultan mecanismos útiles de posicionamiento político a escala nacional y facilitan la formación de un liderazgo de tipo “contestatario” lo que puede resultar crítico si se desea ser un candidato presidencial dentro del espacio político antisistema.

El tratamiento que reciba un gobernador por parte de la prensa nacional también resulta importante, mientras mayor y más afín la cobertura de un gobernador conflictivo, este considerara que su conducta le genera el posicionamiento deseado.

En este contexto la conducta del gobierno central hacia los gobernadores regionales resulta ser sumamente importante, puesto que, si el gobierno central prioriza su alianza política con los gobiernos regionales por encima del impulso a la inversión privada, no se daría ningún grado de condicionalidad del acceso de recursos de los gobiernos regionales independientemente de si los mismos se encuentran destinados a facilitar o a hostilizar a la inversión minera, bajo estas condiciones el gobierno central renunciaría a infringir costos al activismo anti-minero apoyado con fondos públicos.

Sin embargo, la posición radical por sí misma no es suficiente para darle relevancia nacional a un gobernador regional. Vladimir Cerrón ha sido Presidente Regional de Junín en el pasado, su postura de extrema izquierda filo-castrista no le brindó un resultado electoral favorable cuando fue candidato a la presidencia y tuvo que retirarse de las elecciones del 2016 puesto que se mostró inviable mantener la inscripción electoral. Diferente fue el caso de Gregorio Santos quien desde la prisión consiguió más de un 4% a pesar de estar en la cárcel y mínimos recursos de campaña. La diferencia entre ambos casos se encuentra en que el primero no operó en una región con un movimiento social contestatario fuerte mientras que el segundo si. Un gobernador regional radical puede fortalecer y apoyar un movimiento social conflictivo y capitalizar políticamente sobre el mismo. Pero por otro lado un gobernador regional inclusive, si es radical, no puede generar un movimiento social hostil a pesar de los claros retornos políticos que esto le tendría. El caso reciente de Cajamarca lo ilustra. Gregorio Santos no logró reactivar el movimiento anti-minero que lo llevó al poder y su candidato (Porfirio) se quedó en el tercer lugar en las elecciones regionales.

El Congreso de la República:

El congreso está pasando por un proceso de reconfiguración de las bancadas producto de la crisis de Fuerza Popular. Se está pasando de un patrón de bloque dominante a uno disperso en el que se tendrá un congreso con diversas facciones en alianzas coyunturales para la aprobación de legislación que sea de su interés. Esto representa un incremento en la capacidad de grupos congresales hostiles a la minería para avanzar su agenda ideológica. Ello sería así porque la necesidad de formar mayorías coyunturales implicaría llegar a acuerdos con los partidos anti-mineros (Como el Frente Amplio). Esos partidos podrán entonces negociar sus votos con otras fuerzas a cambio de la aprobación de leyes que forman parte de su proyecto de largo plazo.

El caso de la aprobación de la Ley de Cabeceras de Cuenca o el Acuerdo de Escazu nos señala la forma clara como, aún con una fracción del congreso, agrupaciones ideologizadas minoritarias pueden avanzar su agenda en un congreso en el que los sectores pro inversión son mayoría. Ello ocurre porque los sectores pro-inversión no dedican la misma importancia a esos temas y están dispuestos a facilitar el avance de la agenda anti-minera a cambio de votos útiles en las disputas de poder al interior del congreso. En un congreso atomizado como el que se viene las ocasiones para que se den negociaciones negativas se incrementan notablemente.

Por otro lado, la dinámica política actual implica un incremento notable en la influencia del Ejecutivo sobre el Legislativo, por lo que posibles esfuerzos del Ejecutivo por impedir la emisión de esta clase de leyes podrían ser más efectivas.

La Judicatura:

El Poder Judicial afecta el desarrollo de la minería en la medida de que sea un garante de sus derechos de propiedad y castigue las acciones de violencia ligadas a la conflictividad social. En esa medida las acciones del Poder Judicial han mostrado severas deficiencias a lo largo de los años dándose una intensa impunidad para quienes han impulsado acciones violentas al interior de movilizaciones de protesta.

Además, los futuros cambios en el Poder Judicial posiblemente demorarán los procesos judiciales puesto que los magistrados necesitan tener más en claro las consecuencias de sus fallos sobre sus carreras en un Poder Judicial con una jerarquía renovada.

Conclusiones

El rol del Ejecutivo es crítico puesto que tiene capital político para invertir en el apoyo al sector minero tanto frente a conflictos sociales como frente al parlamento, también tiene mecanismos de influencia sobre los gobiernos regionales y sobre el poder judicial. Dependerá que la prioridad del Ejecutivo por el crecimiento económico sea considerada más importante que la popularidad que su postura pueda darle. 

Lamentablemente, hasta ahora no se ha dado ninguna instancia en que el presente gobierno demuestre estar dispuesto a poner en riesgo su capital político en favor del crecimiento económico, y menos en pro de la inversión minera. Observando su manejo en 2018, se puede afirmar que se tiene un gobierno con una baja propensión a poner en marcha proyectos mineros con conflictos sociales complejos.

Se enfrenta el riesgo de gobernadores regionales antisistema que tratan de posicionarse hacia el 2021 mediante la conflictividad. El éxito o fracaso de esos gobernadores antisistema dependerá de la condicionalidad presupuestal que el Ejecutivo presente a los gobiernos regionales y la presencia de movimientos sociales fuertes operando en la zona.

En el legislativo se puede esperar múltiples iniciativas de legislación que erosione el ambiente de negocios para la minería. En buena medida dependerá del Ejecutivo que dicha legislación pueda terminar siendo aprobada, o no. Mientras tanto, el Poder Judicial seguirá ofreciendo condiciones de impunidad a la violencia de los grupos anti-mineros, pero en plazos aún más dilatados que los actuales. Lampadia